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金融监管再升级,简评《金融控股公司监督管理试行办法(征求意见稿)》 作者:余洪彬 张一鹏 梁召辉 2019-08-06

 

一、引言

 

2019年7月26日,市场各方等待已久的另一只靴子终于落地,央行发布了《金融控股公司监督管理试行办法征求意见稿)》(下称《办法》),《办法》设立了金融控股公司的市场准入许可,并提出了严格控制股东资格、强调资本来源真实性和资金运用合规性监管、简化并明晰股权结构、强化公司治理结构、规范发挥协调效应和关联交易监管、完善并表管理风险“防火墙”制度等监管要求。

 

近年来,我国陆续形成了众多的金融控股公司,这些金融控股公司大体可分为两类,一类是由金融企业控股的集团;一类是非金融企业投资控股两种以上类型金融机构而形成的金融集团,具体包括国有控股的金融控股公司(包括央企和地方国企)和民营的金融控股公司。《办法》所规制的对象即非金融企业投资形成的金融控股公司。央行在同日发布的答记者问指出,实践中有一些金融控股公司,主要是非金融企业投资形成的金融控股公司盲目向金融业扩张,存在监管真空,风险不断累积和暴露。

 

正是在这样的背景下,央行从2017年就开始酝酿制订金融控股公司监管办法,并在2017年底推动开展监管试点,试点企业有五家,分别是招商局集团、蚂蚁金服、苏宁金融集团、上海国际集团公司和北京金控,基本覆盖了中国金融控股公司的各种类型。经过了近两年的监管模拟,《办法》的出台以问题为导向,体现了金融监管的最新思路。

 

二、审批制度与金控牌照

 

在企业信息查询网站上以“金融集团”或是“金控”为关键词搜索,相关企业有几万家,充分说明了“金控”的泛滥和混乱,设置市场准入成为当务之急。

 

设置准入门槛是《办法》的核心。在目前的金融监管体系中,各个金融监管部门分别对各自管辖范围内的金融机构实施监管,缺少统一的监管和风险隔离机制,导致金融风险跨业传递。因此《办法》开宗明义,设立了金融控股公司的市场准入许可,并明确由央行负责审批。即符合要求的机构应向央行申请,由央行进行实质审查,从源头上把关,严格控制金控牌照的发放,央行的批准也成为了工商登记的前置条件。而对于存量的机构,《办法》给予了一定期限作为过渡期进行整改,并由金融管理部门进行验收。

 

此外,虽然此次征求意见稿的发文主体是中国人民银行,但是《办法》指出,央行对符合《办法》设立条件的金融控股公司实施监管,金融监管部门对金融控股公司所控股的金融机构实施监管。在风险发生时,按照“谁监管、谁负责”原则,由相应的监管主体牵头开展风险处置工作。各部门之间加强监管合作和信息共享,共同防范好金融控股集团和金融集团的风险。

 

值得注意的是,《办法》明确规定,未经中国人民银行批准,任何单位不得在名称中使用“金融控股”、“金控”、“金融集团”等字样,预计在未来的细则中也会对存量机构保留相关字样作出规定,“万家金控”的局面或许要成为历史了。

 

三、《办法》焦点简析

 

焦点1:多方及多层次监管体系确立

 

对于金融控股公司:(1)央行依法对金融控股公司实施监管,审查批准金融控股公司的设立、变更、终止以及业务范围;(2)银保监会、证监会、外汇局依法对金融控股公司所控股的金融机构实施监管,财政部负责金融控股公司财务制度管理;(3)央行与银保监会、证监会、外汇局加强对金融控股公司及其所控股金融机构的监管合作和信息共享,央行、银保监会、证监会、外汇局与发改委、财政部、国资委等加强金融控股公司的信息数据共享。(4)金融监管部门对金融机构跨业投资控股形成的金融集团实施监管。

 

以央行为核心,多部门既分工又联动,《办法》首次确立了对金融控股公司、所控股金融机构、金融机构跨业投资控股形成的金融集团的多方及多层次监管体系。

 

焦点2:金融控股公司界定

 

金融控股公司是指依法设立,对两个或两个以上不同类型金融机构拥有实质控制权,自身仅开展股权投资管理、不直接从事商业性经营活动的有限责任公司或者股份有限公司。《办法》同时亦对前述定义中涉及的“金融机构”具体所指进行了列示。

 

《办法》要求非金融企业、自然人实质控制两个或两个以上不同类型金融机构,并具有相关情形的,应当设立金融控股公司。对符合相关条件的企业集团,可由企业集团申请设立金融控股公司,也可按照《办法》规定的设立金融控股公司的同等条件,由企业集团母公司申请作为金融控股公司。

 

同时,金融控股公司的界定,不仅仅是针对既存的、符合要求的主体申请牌照的要求,对于存量企业,对符合《办法》要求的、应当取得金控牌照的情形,亦应申请取得金控牌照。金融控股公司将成为金融监管体系中一个新的主体类别,其界定将规范化,并成为对金融控股公司实施监管的基础。

 

焦点3:严格的股东资格要求

 

目前既有的金融机构/金融体系监管中,股东资格都是重要内容之一。通过对比金融控股公司定义中列示的部分金融机构股东所需的主要资格条件[1]、禁止条件/禁止行为(详见附表)可知,对于金融控股公司的股东应具备的资格,《办法》所提要求更为严格。

 

需要注意的是,《办法》中关于主要股东的定义和其他金融机构相比有较大不同,举例而言,证券公司主要股东系指持有证券公司25%以上股权的股东或者持有5%以上股权的第一大股东,而《办法》规定持有金融控股公司股权不足5%且对金融控股公司经营管理无重大影响的,方界定为非主要股东,持股5%以上均应理解为主要股东,范围相对比较大。

 

焦点4:更为明确、更为严格的实际控制人认定

 

《办法》第三条即规定了金融控股公司实际控制权的认定,相较于《公司法》《上市公司收购管理办法》等规定有关实际控制权/实际控制人的认定,《办法》对于明确金融控股公司的实际控制权提出了更为明确、更为严格的要求,也即对于认定金融控股公司的实际控制人提出了更为明确、更为严格的要求:

 

规定名称

具体内容

《公司法》

实际控制人,是指虽不是公司的股东,但通过投资关系、协议或者其他安排,能够实际支配公司行为的人。

《上市公司收购管理办法》

有下列情形之一的,为拥有上市公司控制权:(一)投资者为上市公司持股50%以上的控股股东;(二)投资者可以实际支配上市公司股份表决权超过30%;(三)投资者通过实际支配上市公司股份表决权能够决定公司董事会半数以上成员选任;(四)投资者依其可实际支配的上市公司股份表决权足以对公司股东大会的决议产生重大影响;(五)中国证监会认定的其他情形。

《证券期货法律适用意见第1号》

公司控制权是能够对股东大会的决议产生重大影响或者能够实际支配公司行为的权力,其渊源是对公司的直接或者间接的股权投资关系。因此,认定公司控制权的归属,既需要审查相应的股权投资关系,也需要根据个案的实际情况,综合对发行人股东大会、董事会决议的实质影响、对董事和高级管理人员的提名及任免所起的作用等因素进行分析判断。

《办法》

投资方直接或者间接取得被投资方过半数有表决权股份的,即对被投资方形成实质控制。计算表决权时应当综合考虑投资方直接或者间接持有的可转换工具、可执行认股权证、可执行期权等潜在表决权。

 

投资方未直接或者间接取得被投资方过半数有表决权的股份,有以下情形的,视同投资方对被投资方形成实质控制:(一)投资方通过与其他投资方签订协议或者其他安排,实质拥有被投资方过半数表决权。(二)按照法律规定或者协议约定,投资方具有实际支配被投资方公司行为的权力。(三)投资方有权任免被投资方董事会或者其他类似权力机构的过半数成员。(四)投资方在被投资方董事会或者其他类似权力机构具有过半数投票权。(五)其他属于实质控制的情形,包括按照《企业会计准则第33号——合并财务报表》构成控制的情形。

两个或两个以上投资方均有资格单独主导被投资方不同方面的决策、经营和管理等活动时,能够主导对被投资方回报产生最重大影响的活动的一方,视为对被投资方形成实质控制。

 

投资方在申请设立金融控股公司时,应当书面逐层说明其股权结构,直至最终的实际控制人、受益所有人,以及与其他股东的关联关系或者一致行动人关系。

 

首先,在计算表决权时,《办法》首次提出应当综合考虑投资方直接或者间接持有的可转换工具、可执行认股权证、可执行期权等潜在表决权;其次,相较于《上市公司收购管理办法》“公司董事会半数以上成员选任”的表述,《办法》亦新提出了“其他类似权力机构的过半数成员”的表述。再次,根据《证券期货法律适用意见第1号》的规定,可以存在“多人共同拥有公司控制权”的情形。而《办法》对于类似情形,则规定要依据对被投资方回报产生影响的程度,将产生最重大影响的一方视为对被投资方形成实质控制。最后,《办法》对于申请设立金融控股公司是的投资方亦有逐层穿透至最终实际控制人、受益所有人的要求。现存众多金融机构,尤其是银行会认定无实际控制人,即使实际情况可能并非如此。我们理解,《办法》的本意系强制规定金融控股公司应当有明确的实际控制人。

 

焦点5:金融控股集团整体风险管控要求

 

作为仅开展股权投资管理、不直接从事商业性经营活动的主体,《办法》第三十条首先要求金融控股公司要对所控股金融机构进行全面风险管理;就金融控股公司及其所控股机构共同构成的金融控股集团,也将其作为整体看待,要求其建立金融控股集团风险偏好体系、在并表基础上管理集团风险集中与大额风险暴露、统一授信协调。同时,《办法》亦要求其建立其与其所控股机构之间、其所控股机构之间的风险隔离制度,做到内部风险防控,与《办法》本身建立的对金融控股公司的多方及多层次监管体系异曲同工。

 

正如央行在同日发布的答记者问等指出,过往一些企业集团利用复杂的交叉持股关系,借助金融机构的业务资源实施不规范融资,严重违反金融业务的规范性;各个金融企业之间缺乏风险隔离,同时资金循环利用,严重降低了流动性风险承受能力和应急自救能力,一旦风险累积的泡沫破裂,就会引发连锁危机,导致金融业风险和实业风险交叉传递,金融企业之间风险交叉传递。《办法》提出了规范发挥协同效应的要求,防止风险责任不清、交叉传染及利益冲突,也是对金融控股集团整体风险管控的要求之一。

 

四、总结

 

面对“金控”的泛滥和混乱,有高屋建瓴的酝酿,有摸着石头过河的探索,《办法》向我们展示了对金融控股公司的多层次立体型的监管体系,明确了对金控牌照的审批机制,对意欲取得金控牌照的市场主体提出了较高的条件,对如何运营金融控股公司提出了面面俱到的要求。《办法》的征求意见在8月24日截止,相信距离《办法》的正式颁布还要经过各方主体的博弈,但加强监管的基调已经确立。大争之世,非优即汰;百舸争流,奋楫者先。我们建议各方市场主体按照《办法》提前自检提前规划,以求在《办法》颁布后争得有利位置。

 

附表:部分金融机构、金融控股公司股东所需的主要资格条件、禁止条件/禁止行为

 

主体类别

股东类别[2]

主要资格

条件

主要禁止条件/禁止行为

商业银行[3]

境内非金融机构作为发起人[4]

具有较长的发展期和稳定的经营状况;具有较强的经营管理能力和资金实力;财务状况良好,最近3个会计年度连续盈利;年终分配后,净资产达到全部资产的30%(合并会计报表口径);权益性投资余额原则上不超过本企业净资产的50%(合并会计报表口径),国务院规定的投资公司和控股公司除外;入股资金为自有资金,不得以委托资金、债务资金等非自有资金入股,法律法规另有规定的除外。

关联企业众多、股权关系复杂且不透明、关联交易频繁且异常;核心主业不突出且其经营范围涉及行业过多;现金流量波动受经济景气影响较大;资产负债率、财务杠杆率高于行业平均水平;代他人持有中资商业银行股权。

信托公司

境内非金融机构作为出资人

经营管理良好,最近2年内无重大违法违规经营记录;财务状况良好,且最近2个会计年度连续盈利;最近1个会计年度末净资产不低于资产总额的30%;入股资金为自有资金,不得以委托资金、债务资金等非自有资金入股;单个出资人及其关联方投资入股信托公司不得超过2家,其中绝对控股不得超过1家;承诺5年内不转让所持有的信托公司股权(银监会依法责令转让的除外)、不将所持有的信托公司股权进行质押或设立信托,并在拟设公司章程中载明。

关联企业众多、股权关系复杂且不透明、关联交易频繁且异常;核心主业不突出且其经营范围涉及行业过多;现金流量波动受经济景气影响较大;资产负债率、财务杠杆率高于行业平均水平;代他人持有信托公司股权。

公募基金管理公司

持股5%以上股东

注册资本、净资产不低于1亿元人民币;持续经营3个以上完整的会计年度;最近3年没有因违法违规行为受到行政处罚或者刑事处罚;没有挪用客户资产等损害客户利益的行为;没有因违法违规行为正在被监管机构调查,或者正处于整改期间;最近3年在金融监管、税务、工商等行政机关,以及自律管理、商业银行等机构无不良记录。

不得虚假出资、抽逃或者变相抽逃出资。

不得为其他机构或者个人代持基金管理公司的股权,不得委托其他机构或者个人代持股权。股东及其实际控制人不得以任何形式占有或者转移基金管理公司资产。

主要股东应当秉承长期投资理念,并书面承诺持有基金管理公司股权不少于3年。

 

持股5%以上主要股东(主要股东指持股比例最高且不低于25%)

应当具有经营金融业务或者管理金融机构的良好业绩、良好的财务状况和社会信誉,资产规模达到国务院规定的标准,最近三年没有违法记录;

主要股东为法人或者其他组织的,净资产不低于2亿元人民币;主要股东为自然人的,个人金融资产不低于3000万元人民币,在境内外资产管理行业从业10年以上。

从事证券经营、证券投资咨询、信托资产管理或者其他金融资产管理业务;注册资本不低于3亿元人民币;具有较好的经营业绩,资产质量良好。[5] 

同上

持股5%以上的非主要股东

非主要股东为法人或者其他组织的,净资产不低于5000万元人民币;非主要股东为自然人的,个人金融资产不低于1000万元人民币,在境内外资产管理行业从业5年以上;最近3年没有因违法违规行为受到行政处罚或者刑事处罚;没有挪用客户资产等损害客户利益的行为;没有因违法违规行为正在被监管机构调查,或者正处于整改期间;具有良好的社会信誉,最近3年在税务、工商等行政机关以及金融监管、自律管理、商业银行等机构无不良记录。

 

实际控制人

-

因故意犯罪被判处刑罚,刑罚执行完毕未逾3年;净资产低于实收资本的50%,或者或有负债达到净资产的50%;不能清偿到期债务。

证券公司

持股5%以下股东

最近3年无重大违法违规记录或重大不良诚信记录;不存在因故意犯罪被判处刑罚、刑罚执行完毕未逾3年的情形;没有因涉嫌重大违法违规正在被调查或处于整改期间;不存在长期未实际开展业务、停业、破产清算、治理结构缺失、内部控制失效等影响履行股东权利和义务的情形;不存在可能严重影响持续经营的担保、诉讼、仲裁或者其他重大事项;股权结构清晰,逐层穿透至最终权益持有人;股权结构中原则不允许存在理财产品,中国证监会认可的情形除外;自身及所控制的机构不存在因不诚信或者不合规行为引发社会重大质疑或产生严重社会负面影响且影响尚未消除的情形;不存在对所投资企业经营失败负有重大责任未逾3年的情形; 中国证监会基于审慎监管原则规定的其他条件。

通过证券交易所、股份转让系统交易取得证券公司5%以下股份的股东,不适用本条规定。

不得以委托资金等非自有资金入股,法律法规另有规定的除外。不得通过隐瞒、欺骗等方式规避证券公司股东资格审批或者监管。

不得有下列行为:虚假出资、出资不实、抽逃出资或者变相抽逃出资;违反规定干预证券公司的经营管理活动;滥用权利或影响力,占用证券公司或者客户的资产,进行利益输送;违规要求证券公司为其或其关联方提供融资或者担保,或者强令、指使、协助、接受证券公司以其证券经纪客户或者证券资产管理客户的资产提供融资或者担保;与证券公司进行不当关联交易,利用对证券公司经营管理的影响力获取不正当利益;未经批准,委托他人或接受他人委托持有或管理证券公司股权,变相接受或让渡证券公司股权的控制权;中国证监会禁止的其他行为。

持股5%以上股东

具备持股5%以下股东所需条件;不存在净资产低于实收资本50%的情形;不存在或有负债达到净资产50%的情形;不存在不能清偿到期债务的情形;净资产不低于5000万元人民币。

同上

主要股东(指持有证券公司25%以上股权的股东或者持有5%以上股权的第一大股东)

主要股东具有持续盈利能力,信誉良好,最近三年无重大违法违规记录,净资产不低于人民币二亿元;

 

具备持股5%以上股东所需条件;净资产不低于2亿元人民币,财务状况良好,具有持续盈利能力,资产负债和杠杆水平适度,具备与证券公司经营业务相匹配的持续资本补充能力;公司治理规范,管理能力达标,风险管控良好;开展金融相关业务经验与证券公司业务范围相匹配,能够为提升证券公司的综合竞争力提供支持;对证券公司可能发生风险导致无法正常经营的情况,制定合理有效的风险处置预案。

同上

控股股东[6](指持有证券公司50%以上股权的股东或者虽然持股比例不足50%,但其所享有的表决权足以对证券公司股东会的决议产生重大影响的股东)

具备主要股东所需条件;入股证券公司与其长期战略协调一致,有利于服务其主营业务发展;对完善证券公司治理结构、推动证券公司长期发展有切实可行的计划安排;对保持证券公司经营管理的独立性和防范风险传递、不当利益输送,有明确的自我约束机制。

同上

实际控制人

对证券公司可能发生风险导致无法正常经营的情况,制定合理有效的风险处置预案。

对完善证券公司治理结构、推动证券公司长期发展有切实可行的计划安排;

对保持证券公司经营管理的独立性和防范风险传递、不当利益输送,有明确的自我约束机制。

同上

金融控股公司

非主要股东

法人和自然人最近三年无重大违法违规记录或重大不良诚信记录;没有因涉嫌重大违法违规正在被调查或处于整改期间;不存在对所投资企业经营失败负有重大责任未逾三年的情形;自然人不存在因故意犯罪被判处刑罚、刑罚执行完毕未逾五年的情形。法人不存在长期未实际开展业务、停业、破产清算、治理结构缺失、内部控制失效等影响履行股东权利和义务的情形。

通过证券交易所、全国中小企业股份转让系统交易取得金融控股公司5%以下股份的股东,不适用本条前述规定。

金融产品可以持有上市金融控股公司股份,但单一投资人、发行人或管理人及其实际控制人、关联方、一致行动人控制的金融产品持有同一金融控股公司股份合计不得超过该金融控股公司股份总额的5%。

-

主要股东、控股股东和实际控制人的条件

核心主业突出,资本实力雄厚,不盲目向金融业扩张,不影响主营业务发展;公司治理规范,股权结构和组织架构清晰,股东、受益所有人结构透明,管理能力达标,具有有效的风险管理和内部控制机制;在不考虑非经常性损益情况下最近三个会计年度连续盈利,年终分配后净资产达到总资产的40%(母公司财务报表口径),权益性投资余额不超过净资产的40%(合并财务报表口径),中国人民银行另有规定的除外;申请发起设立金融控股公司的自然人,单独或者与关联方、一致行动人合计持有金融控股公司5%以上股份的自然人股东,应当具有履行金融机构股东权利和义务所需的知识、经验和能力。

金融控股公司主要股东、控股股东和实际控制人不得以发行、管理或通过其他手段控制的金融产品持有该金融控股公司股份。

禁止条件:股权存在权属纠纷;曾经委托他人或者接受他人委托持有金融控股公司或金融机构股权;曾经虚假投资、循环注资金融机构,或在投资金融控股公司或金融机构时,有提供虚假承诺或者虚假材料行为;曾经投资金融控股公司或金融机构,对金融控股公司或金融机构经营失败或者重大违规行为负有重大责任;曾经投资金融控股公司或金融机构,拒不配合央行、银保监会、证监会、外汇局。

禁止行为:通过特定目的载体或者委托他人持股等方式规避金融控股公司监管;关联方众多,股权关系复杂、不透明或者存在权属纠纷,恶意开展关联交易,恶意使用关联关系;滥用市场垄断地位或者技术优势开展不正当竞争;操纵市场、扰乱金融秩序。;五年内转让所持有的金融控股公司股份;无实质性经营活动。

【注] 

[1] 以持股情况为划分标准,选取相应金融机构股东普遍使用的股东主要资格条件,未包含附带特殊条件的股东资格条件。

[2] 包括实际控制人等非直接持股情形。

[3] 部分金融机构股东主要资格条件、主要禁止条件/禁止行为主要法规依据:(1)商业银行:《中国银保监会中资商业银行行政许可事项实施办法》;(2)信托公司:《中国银监会信托公司行政许可事项实施办法》;(3)公募基金管理公司:《证券投资基金法》《国务院关于管理公开募集基金的基金管理公司有关问题的批复》《证券投资基金管理公司管理办法》《关于实施〈证券投资基金管理公司管理办法〉有关问题的规定》;(4)证券公司:《证券公司股权管理规定》。

[4] 《办法》系加强对非金融企业设立金融控股公司的监督管理,此处仅列示商业银行股东中的非金融机构股东相关资格条件及禁止性条件,信托公司亦同。

[5] “具有较好的经营业绩”按最近3个会计年度盈亏相抵为净盈利执行。对于“资产质量良好”,证券经营机构按最近12个月各项风险控制指标持续符合规定标准,净资本不低于10亿元人民币,最近1年中国证监会分类评价级别在B类以上,具有证券自营、证券资产管理等业务资格执行;信托资产管理机构按最近1年中国银监会综合评级结果在3级以上执行。证券投资咨询、其他金融资产管理机构的具体标准另行规定。

[6] 证券公司从事的业务具有显著杠杆性质,且多项业务之间存在交叉风险的,其主要股东、控股股东还应当符合下列条件:(一)最近3年持续盈利,不存在未弥补亏损;(二)最近3年长期信用均保持在高水平,最近3年规模、收入、利润、市场占有率等指标居于行业前列。控股股东还应当符合下列条件:(一)总资产不低于500亿元人民币,净资产不低于200亿元人民币;(二)核心主业突出,主营业务最近5年持续盈利。证券公司合并或者因重大风险被接管托管等中国证监会认可的特殊情形不适用本条规定。