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中伦观点

因•果——矿业权出让制度的三生三世 作者:王振华  田海晨 2020-04-20

 

 

在我国矿产资源法律体系中,出让行为和转让行为是两个永恒的话题和重点。相比于转让行为,出让行为因涉及到国家对于矿产资源相关权益的认知变化和掌控思忖,加之2017年自然资源有偿使用制度改革的迅速推进和落实,使得出让行为(制度)被推上矿产资源法律体系乃至矿政管理体系的“铁王座”。而这场“权利的游戏”,也充满了“纷争”和“爆点”。

 

当“硝烟弥漫”、“争议四起”之时,我们更应回归初心,将指针拨回三十四年前,回看出让制度“呱呱坠地”时的样子,然后随回忆一路向前,让历史的车辙带我们探寻制度变化的始终。也许这一趟旅行回来,我们能够站在更高、更广阔的视角,去审视如今矿产资源出让制度的利弊得失。

 

 

一、出让制度是个“80后”——申请在先为一般原则,可以以招标、拍卖等方式出让矿业权阶段(1986年~2003年)

 

 

1986年10月1日,86版《矿产资源法》正式实施,其中第三条第三款明确规定“勘查矿产资源,必须依法登记。开采矿产资源,必须依法申请取得采矿权……”。据此,出生伊始,矿业权的出让遵循严格的申请登记原则,尚无招标、拍卖、挂牌等市场竞争的出让方式。

 

1987年4月29日,出让制度接近满周时,国务院颁布了《矿产资源勘查登记管理暂行办法》(简称“《勘查登记暂行办法》”)和《全民所有制矿山企业采矿登记管理暂行办法》,两办法均规定了矿业权必须申请登记取得。

 

十一年后,少年时代的出让制度get到了新技能。1998年2月12日颁布实施的《矿产资源勘查区块登记管理办法》(国务院令第240号)和《矿产资源开采登记管理办法》(国务院令第241号)明确规定探矿权按照申请在先的原则进行出让,并规定探矿权、采矿权可以通过招标投标的方式予以出让。据此,出让制度有了明显的进步和突破。市场化的萌芽已探出头来,未来可期。

 

2000年10月,世界进入千禧年,出让制度继续茁壮成长。原国土资源部印发的《矿业权出让转让管理暂行规定》(国土资发〔2000〕309号,简称“309号文”)明确规定了矿业权采取批准申请(申请在先)、招标、拍卖等方式进行出让,并进一步规定以批准申请方式出让经勘查形成矿产地的矿业权的,矿政管理部门应按照评估结果收缴矿业权价款;以招标、拍卖方式出让矿业权的按照实际交易额收取矿业权价款。

 

据此,“招标拍卖”也被国家认可并成为市场化出让矿业权的方式。与此同时,国家出资勘查探明矿产地及矿业权价款等问题亦在309号文中进行了更为详尽的定义和阐述。可以说,该文件在浩如烟海的矿产资源领域政策文件中的分量是举足轻重的,直到现在,亦被广泛适用。

 

站在17岁的尾巴上,出让制度有了更为丰富的“人格”,从出生伊始的申请登记,到有条件的招投标及拍卖,都让我们看到了矿产资源出让制度更加市场化、开放化的未来;但也让我们体会到了矿产和土地管理之间的距离和区别。可以说,矿政管理更多体现地是国家作为“严父严师”的一面,其对矿产资源的全面掌控,充分体现了行政权对矿业权的调整和支配,而压抑了矿业权作为民事权利的属性。

 

 

二、出让制度的成人礼——逐步限制申请在先方式出让,初次规定特定情形下应当以招拍挂方式出让矿业权阶段(2003年~2006年)

 

 

随着矿业行业的高速发展和市场活跃度的逐步提升,出让制度在大时代的影响下,亦发生着深远的变化。2003年6月,原国土资源部印发了著名的《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)》(国土资发〔2003〕197号,简称“197号文”)。该文对新设探矿权、采矿权在特定情形下必须实施招拍挂出让行为进行了规定,亦对应当以招标出让矿业权予以了明确。上述特定情形主要包括:(1)国家出资勘查并已探明可供进一步勘查/开采的矿产地;(2)探矿权/采矿权灭失的矿产地;(3)国家和省两级矿产资源勘查专项规划划定的勘查区块;(4)主管部门规定无需勘查即可直接开采的矿产;(5)矿产主管部门规定的其他情形。

 

与此同时,197号文第十条还规定了不得以招拍挂方式予以出让的矿业权情形,主要包括:(1)探矿权人依法申请其勘查区块范围内的采矿权;(2)符合矿产资源规划或者矿区总体规划的矿山企业的接续矿区、已设采矿权的矿区范围上下部需要统一开采的区域;(3)为国家重点基础设施建设项目提供建筑用矿产;(4)探矿权采矿权权属有争议;(5)法律法规另有规定以及主管部门规定因特殊情形不适于以招标拍卖挂牌方式授予的。

 

据此,197号文作为21世纪影响出让制度的一份重要文件,是具有“教父”意义的重要指引,也是送给出让制度的一份沉甸甸的成人礼。另外,需要特别指出的是,197号文同时规定了不得以招拍挂方式出让矿业权的情形,这也为之后全国各地相继开展的协议出让埋下了政策上的伏笔。

 

 

三、出让制度的成熟期——以招拍挂方式为出让原则,特殊情形下采取协议和申请在先进行出让阶段(2006年~2017年6月)

 

 

随着197号文的出台,全国矿业权市场建设取得了积极的进展,但部分地方也出现为了加速经济发展,违规采取申请在先方式出让矿业权的情形。

 

时间来到2006年1月,原国土资源部出台了矿业权出让制度改革历史上又一份重量级的规范性文件,即《国土资源部关于进一步规范矿业权出让管理的通知》(国土资发〔2006〕12号,简称“12号文”)。12号文非常清晰地明确了申请在先、招拍挂以及协议出让适用的具体情形,将申请在先严格限制在第一类矿产(高风险)空白区的探矿权内,扩大了招拍挂出让探矿权的情形,亦第一次提出了应当以招拍挂方式出让矿业权的四种除外情形,在此情形下矿业权经集体会审批准后可以协议方式进行出让。

 

上述具体情况为:

1.以申请在先方式出让探矿权的情形:属于《矿产勘查开采分类目录》(简称“《分类目录》”)规定的第一类矿产的勘查,并在矿产勘查工作空白区或虽进行过矿产勘查但未获可供进一步勘查矿产地的区域内。

2.以招拍挂方式出让探矿权的情形:①《分类目录》规定的第二类矿产;②《分类目录》规定的第一类矿产,已进行过矿产勘查工作并获可供进一步勘查的矿产地或以往采矿活动显示存在可供进一步勘查的矿产地。

3.不再设探矿权,以招拍挂方式直接出让采矿权的情形:①《分类目录》规定的第三类矿产;②《分类目录》规定的第一类、第二类矿产,探矿权灭失、但矿产勘查工作程度已经达到详查(含)以上程度并符合开采设计要求的矿产地;③《分类目录》规定的第一类、第二类矿产,采矿权灭失或以往有过采矿活动,经核实存在可供开采矿产储量或有经济价值矿产资源的矿产地;④石油、天然气、煤成(层)气、铀、钍矿产资源的勘查开采,按照现行规定进行管理并逐步完善。

4.以招标拍卖挂牌方式出让探矿权采矿权有下列情形之一的,经批准允许以协议方式出让的情形:①国务院批准的重点矿产资源开发项目和为国务院批准的重点建设项目提供配套资源的矿产地;②已设采矿权需要整合或利用原有生产系统扩大勘查开采范围的毗邻区域;③经省(区、市)人民政府同意,并正式行文报国土资源部批准的大型矿产资源开发项目;④国家出资为危机矿山寻找接替资源的找矿项目。

5.应以招标的方式出让矿业权的情形:①根据法律法规、国家政策规定可以新设探矿权采矿权的环境敏感地区和未达到国家规定的环境质量标准的地区;②共伴生组分多、综合开发利用技术水平要求高的矿产地;③矿产资源规划规定的其他情形

 

然而,令人遗憾的是,因种种原因,部分地方矿政管理部门出台的规范性文件对12号文作出了扩大解释甚至创设突破,这就导致了很多需要进行招拍挂出让的矿业权最终却以申请在先或协议出让方式进行了处置,亦由此引发了许多民事、行政甚至刑事的纠纷和追责。

 

历史的车辙继续碾过岁月的泥土。2007年10月,《物权法》正式实施,悬而未决的矿业权也终于有了民法上的名分——用益物权。虽然只有简单的一条,但其意义无疑是重大且深远的。从此以后,矿业权作为物权属性的一面开始逐渐通过各类规范性文件、最高院司法解释及相关判决予以强调,出让制度也终于由单一的行政权过渡到行政权物权兼顾的体系设计中来,慢慢走向成熟。

 

2012年,原国土资源部出台了《国土资源部关于严格控制和规范矿业权协议出让管理有关问题的通知》(国土资发〔2012〕80号),该文将协议出让的适用情形扩展至五种,相比于12号文,增加了“已设探矿权需要整合或因整体勘查扩大勘查范围涉及周边零星资源的”情形。

 

与此同时,随着2011-2013年矿业市场形势的快速发展,矿业权出让市场也成了大量腐败问题滋生的温床。为此,原国土资源部于2015年8月24日出台了《关于严格控制和规范矿业权协议出让管理有关问题的通知》(国土资规〔2015〕3号),明确要求各级国土资源部门必须严格要求依法依规采取竞争性方式公开出让矿业权,从严控制协议出让范围及审批权限及出让程序,逐渐减少协议出让数量,积极推进矿业权市场建设。

 

综上所述,该时期是矿业权出让市场较为混乱的十年。无论对于矿业权人,还是矿政管理部门来说,这十年间形成了大量直到现在仍无法解决并继续“痴缠纠葛”的案件,类型不仅涉及贪污、渎职,更涉及对其他权利人公平竞争权的侵犯。而这,大概也是矿业权出让制度成长所必须付出的代价吧。

 

 

四、出让制度的而立——全面推进矿业权竞争性出让,严格限制协议出让及禁止非财政全额出资项目的申请在先取得矿业权阶段(2017年6月~2019年12月)

 

 

转眼间,出让制度历经了三十年的磨练,进入而立之年。2016年12月29日,国务院在中共中央政治局审议通过的《生态文明体制改革总体方案》的指导下,出台了《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》(国发〔2016〕82号)。此后,国务院又相继于2017年4月、6月出台了《国务院关于印发矿产资源权益金制度改革方案的通知》(国发〔2017〕29号,简称“29号文”)和《矿业权出让制度改革方案》(简称“《出让制度改革方案》”)。

 

29号文和《出让制度改革方案》均要求以招拍挂方式为主,全面推进矿业权市场竞争出让,严格限制矿业权协议出让,下放审批权限,强化监管服务。并提出利用3年左右时间,建成“竞争出让更加全面,有偿使用更加完善,事权划分更加合理,监管服务更加到位”的矿业权出让制度。

 

《出让制度改革方案》要求除协议出让等特殊情形外,对其他矿业权一律以招拍挂方式公开出让。而协议出让范围也严格限制在国务院确定的特定勘查主体和批准的重点建设项目,以及大中型矿山已设采矿权深部。特殊情形下中央或地方财政全额出资开展勘查的,可以采取申请审批方式授予探矿权,完成规定的勘查工作后注销探矿权,纳入国家出资勘查形成的成果清单管理。

 

自此,我国矿业权出让制度进入了以竞争性出让为一般原则,以协议出让为例外的市场化竞争阶段。

 

2017年6月29日,财政部、原国土资源部联合印发了《矿业权出让收益征收管理暂行办法》(财综〔2017〕35号,简称“35号文”),对于矿业权出让收益的征收情形、计算方式等问题进行了细化规定。

 

综上所述,2017年的矿业权权益金制度和出让制度的整体改革,让我们看到了近乎颠覆性的变革。出让制度也终于由申请在先、招拍挂、协议出让等方式逐渐聚拢整合为招拍挂一枝独秀、协议出让严格限制、申请在先基本取消的明朗局面。

 

 

五、出让制度的未来——申请在先彻底退出历史舞台,协议出让适用范围极其狭窄,招拍挂市场竞争成为王道(新矿法颁布~未来的某一天)

 

 

2019年12月17日,自然资源部发布了《关于<中华人民共和国矿产资源法(修订草案)>(征求意见稿)公开征求意见的公告》,向社会各界广泛征求《矿产资源法》的修订意见。笔者注意到,该修订草案第二十三条第一款规定:“县级以上人民政府自然资源主管部门应当采取招标拍卖挂牌等竞争性方式出让矿业权。但是,国务院规定可以采取协议方式出让的除外。”

 

2019年12月31日,自然资源部发布了《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见(试行)》(自然资规〔2019〕7号),明确规定了应全面推进矿业权竞争性出让并严格控制协议出让,更进一步地将未来矿法的修订意见提前落到实处。

 

由此可知,矿政管理部门已彻底放弃申请在先这种矿业权出让方式,协议出让须国务院特别规定方能适用,范围也已被限制得极其狭窄。唯有招拍挂,成为了时代的宠儿,亦是大势所趋。

 

但需特别注意的是,我们认为,首先,申请在先即使放到现在,也是有其存在的意义和价值的。特别是对于没有进行任何地质工作的高风险矿种空白地来说,如果不赋予勘探人申请在先取得相应区块的权利,那么勘探人又有何动力投入资金进行地质勘查活动呢?

 

其次,申请在先和协议出让其实都不是破坏市场化出让矿业权的元凶。我们在保障矿业权出让充分市场化以及公平竞争的同时,也应充分全面地考虑例外情形,不是所有的矿业权都有必要通过竞争性出让实现公平,甚至于在某些特定情形下,有比公平更值得去保护和维护的价值。

 

 

 

 回顾矿业权出让制度出生伊始,申请在先乃是常态,但兜兜转转三十余年,招拍挂已跃然纸上。协议出让也终究只是一出折子戏,生于混沌,又逐渐消逝于云开。

 

如今,关于矿业权出让行为的争议仍在继续,我们似乎总希望一切能够一步到位。但回顾出让制度的历史,会让我们明白,一切政策的改变和施行都要站在芸芸众生的立场上予以妥帖考量。而我们能够做的,也只能是在我们所处的高度和角度上为决策者提出富有建设性的意见。

 

而这,也是本文的意义所在。