导航

中伦观点

因政府泄洪行为遭受损失的救济途径分析——从一起泄洪受灾案例说起 作者:张粒 陈雄峰 龚飞 2017-03-23

 

 
 

摘要:

 

2016年入汛后,连续强降雨天气覆盖我国大部分省市,导致多处地区遭受洪涝灾害,南方地区尤其是长江流域的多数防洪区进入全民防汛的阶段。在此过程中,防洪区的大量公私财产因洪涝灾害损毁、灭失,相关的赔偿、补偿争议频发。

 

笔者近期处理了一起关于泄洪补偿的案例,客户地处防洪区的农庄因政府泄洪行为遭受洪涝灾害,为此特就泄洪补偿和救济事宜向笔者寻求法律意见。笔者结合我国与泄洪有关的法律、法规及相关政策,对防洪区的定义、泄洪补偿和救济的有关规定进行了梳理和分析,并在此基础上整理形成本文。

 
 

 

 
 

关键词:

 

政府泄洪行为  防洪区  泄洪补偿和救济

 
 

 

 

 

一、“防洪区”定义及相关概念

根据《中华人民共和国防洪法》第二十九条的规定,防洪区是指洪水泛滥可能淹及的地区,分为洪泛区、蓄滞洪区和防洪保护区。其中,洪泛区是指尚无工程设施保护的洪水泛滥所及的地区;蓄滞洪区是指包括分洪口在内的河堤背水面以外临时贮存洪水的低洼地区及湖泊等;防洪保护区是指在防洪标准内受防洪工程设施保护的地区。洪泛区、蓄滞洪区和防洪保护区的范围,在防洪规划或者防御洪水方案中划定,并报请省级以上人民政府按照国务院规定的权限批准后予以公告。

 

在本次案例涉及的洪水事件中,客户名下农庄位于武汉市牛山湖边,牛山湖与梁子湖之间有一大坝相隔。2016年7月,因持续强降雨,梁子湖长期保持在超高水位,存在漫堤、溃决风险,相关政府部门决定实施破垸分洪,炸毁了梁子湖和牛山湖之间的堤坝,梁子湖的大量洪水进入牛山湖中,汛情得以缓解。牛山湖则因贮存洪水水位上升,周边部分区域被洪水淹没。

 

根据《湖北省大型排涝泵站调度与主要湖泊控制运用意见(修订稿)》第四条第(五)项的规定,“当梁子湖水位继续升高,达到保证水位21.36m时,牛山湖开闸调蓄,保持与梁子湖水位一致”,根据该项规定,牛山湖区域具备为梁子湖分洪调蓄的功能,当梁子湖水位达到21.36米时,将向牛山湖区域分洪贮存洪水,鉴于此,牛山湖区域应属于梁子湖的蓄滞洪区,系《中华人民共和国防洪法》定义的防洪区范围。

 

 

二、因政府泄洪行为遭受财产损失的救济途径分析

(一)

我国《民法通则》、《物权法》、《侵权责任法》等法律法规规定的救济途径

《中华人民共和国民法通则》第五条规定:“公民、法人的合法的民事权益受法律保护,任何组织和个人不得侵犯”;《中华人民共和国物权法》第四条规定:“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护,任何单位和个人不得侵犯”。因此,法人的合法财产依法应受保护。

 

结合本次案例,根据当时的公开新闻报道,在破垸分洪前,梁子湖水位已达21.48米,符合《湖北省大型排涝泵站调度与主要湖泊控制运用意见(修订稿)》第四条第(五)项规定的对牛山湖开闸调蓄的水位要求(21.36米)。因洪水威胁着周边地区安全,相关政府部门为避免造成更大的损失而决定实施破垸分洪,属于紧急避险。《中华人民共和国侵权责任法》第三十一条规定:“因紧急避险造成损害的,由引起险情发生的人承担责任。如果危险是由自然原因引起的,紧急避险人不承担责任或者给予适当补偿。紧急避险采取措施不当或者超过必要的限度,造成不应有的损害的,紧急避险人应当承担适当的责任”。

 

根据前文的分析,本次破垸分洪事件中,危险系由自然原因即连续强降雨引起,相关政府部门炸堤泄洪的行为属于政府为避免溃坝造成更大损失而采取的紧急性应对行为;并且,此次炸堤泄洪系经湖北省委常委(扩大)会议决策实施,而根据客户介绍,在炸堤泄洪前,客户收到了村里的紧急通知。因此,政府此次破垸分洪的紧急避险行为履行了相关程序,且并无证据表明政府采取措施不当或超过必要限度。根据上述法律规定,政府作为紧急避险人可不承担责任或仅给予适当补偿。在司法实践中,紧急避险人是不承担责任还是给予适当补偿、给予补偿的具体额度等,则需由法官结合案情自由裁量。

 

(二)

关于要求政府补偿、救济的规定和法律分析

《中华人民共和国防洪法》第七条第二款、第三款规定:“各级人民政府应当组织有关部门、单位,动员社会力量,做好防汛抗洪和洪涝灾害后的恢复与救济工作”、“各级人民政府应当对蓄滞洪区予以扶持;蓄滞洪后,应当依照国家规定予以补偿或者救助”。第三十二条第二款、第三款规定:“因蓄滞洪区而直接受益的地区和单位,应当对蓄滞洪区承担国家规定的补偿、救助义务。国务院和有关的省、自治区、直辖市人民政府应当建立对蓄滞洪区的扶持和补偿、救助制度”、“国务院和有关的省、自治区、直辖市人民政府可以制定洪泛区、蓄滞洪区安全建设管理办法以及对蓄滞洪区的扶持和补偿、救助办法”。

 

从上述规定可以看出,各级人民政府应当在蓄滞洪后对蓄滞洪区进行补偿和救助;因蓄滞洪行为而直接受益的地区和单位也应当承担国家规定的补偿、救助义务。但是,上述法律法规对如何补偿和救助并未予以明确。笔者注意到,湖北省根据《防洪法》的相关规定,配套出台了《湖北省实施<中华人民共和国防洪法>办法》、《湖北省分洪区安全建设与管理条例》,但该配套规定同样也只做了原则性规定,并未对补偿、救助工作予以细化。

 

同时,《中华人民共和国防汛条例》第三十七条规定:“地方各级人民政府防汛指挥部,应当按照国家统计部门批准的洪涝灾害统计报表的要求,核实和统计所管辖范围的洪涝灾情,报上级主管部门和同级统计部门,有关单位和个人不得虚报、瞒报、伪造、篡改”。根据该规定,相关防汛指挥部应当在灾后统计洪涝灾情。根据客户的介绍,此次受灾后确实有相关评估机构前来考察受灾情况,客户也与当地其他受灾村民一起上报了损失情况;但上述规定并未明确统计灾情后的补偿、救济方案。笔者注意到,湖北省根据《防汛条例》的相关规定,配套出台了《湖北省实施〈中华人民共和国防汛条例〉细则》,但该配套规定也未对灾情统计后的补偿、救济工作予以细化。

 

根据上述法律法规,本次案例中,客户因政府调蓄洪水的行为遭受财产损失,有关政府部门依法应当对客户进行补偿、救济,但上述法律法规并未明确具体的补偿、救济标准。笔者查阅到,国务院2000年发布的《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》(以下简称“《补偿办法》”)对蓄滞洪区的补偿工作做出了比较具体的规定,规定了补偿的对象、范围和标准,以及相应的补偿程序。但《补偿办法》第二条规定,“本办法适用于附录所列国家蓄滞洪区”,而附录所列的国家蓄滞洪区并不包含梁子湖及牛山湖区域;同时,《补偿办法》第二十五条规定,“省级人民政府批准的防洪规划或者防御洪水方案中确定的蓄滞洪区的运用补偿办法,由有关省级人民政府制定”,而依据目前检索结果,尚未检索到湖北省就省级蓄滞洪区的运用补偿出具配套规定。

 

结合上述《防洪法》、《防汛条例》以及《补偿办法》的规定,笔者分析后认为,在有关政府部门负有补偿和救济义务、但又未针对客户土地所在区域出具具体补偿办法的情况下,客户可以请求参照国务院《补偿办法》规定的补偿标准要求相关政府部门履行补偿、救济义务。具体如下:《补偿办法》第十二条规定,“蓄滞洪区运用后,按照下列标准给予补偿:(一)农作物、专业养殖和经济林,分别按照蓄滞洪前三年平均年产值的50—70%、40—50%、40—50%补偿,具体补偿标准由蓄滞洪区所在地的省级人民政府根据蓄滞洪后的实际水毁情况在上述规定的幅度内确定。(二)住房,按照水毁损失的70%补偿。(三)家庭农业生产机械和役畜以及家庭主要耐用消费品,按照水毁损失的50%补偿。但是,家庭农业生产机械和役畜以及家庭主要耐用消费品的登记总价值在2000元以下的,按照水毁损失的100%补偿;水毁损失超过2000元不足4000元的,按照2000元补偿”。

 

 

三、关于就泄洪损失与政府部门协商补偿的程序

根据以上分析,本次案例中,客户因政府泄洪行为遭受损失,有权要求政府予以补偿、救济;因《防洪法》、《防汛条例》等法律法规未明确具体的补偿、救济标准,客户可要求政府参照国务院针对国家级蓄滞洪区出台的《补偿办法》进行补偿。但上述法律法规均未对补偿、救济工作的时限作出规定,相关政府部门可能缺乏足够动力推进相关工作;而若客户采取诉讼手段推进补偿、救济工作,则又可能引起政府部门的强烈对抗,且面临较重的举证责任。此种情况下,笔者认为有必要研究政府部门关于泄洪补偿、救济的工作程序,并据此引导客户与对应的政府部门沟通,以协商方式尽力推进政府部门积极开展相关工作。

 

作为《补偿办法》的配套规定,财政部出台了《国家蓄滞洪区运用财政补偿资金管理规定》(以下简称“《管理规定》”),对国家蓄滞洪区运用财政补偿资金的政府工作方式和程序进行了规定,且《管理规定》第三十条规定,“其他蓄滞洪区运用后造成的损失,其财政补偿资金的管理参照本规定执行”,因此,本次案例中,客户受灾土地虽然不在《补偿办法》所列国家蓄滞洪区范围内,但相关政府部门开展泄洪补偿工作时仍将参照《管理规定》执行。

 

根据《管理规定》,蓄滞洪区运用后,所在地的县级人民政府应及时组织有关部门和乡(镇)人民政府核查区内居民的水毁损失情况,填写水利部制定的《蓄滞洪区居民财产损失核查(汇总)表》、《蓄滞洪区居民财产损失补偿(汇总申报)表》,逐级上报省级人民政府或其授权的部门;以村(居)民委员会为单位核查损失时,应当有乡(镇)、村(居)民委员会干部和村(居)民代表参加,并对损失情况张榜公布。

 

省级人民政府或其授权的部门应及时核实蓄滞洪区内居民水毁损失情况,提出补偿方案,并报流域管理机构核查。流域管理机构应及时对省级人民政府或其授权的部门提出的蓄滞洪区运用补偿方案进行核查,并提出核查意见。省级人民政府应及时将蓄滞洪区运用补偿方案,连同流域管理机构出具的核查意见上报国务院,并抄送财政部和水利部。财政部和水利部对补偿方案及核查意见进行审查和核定后,提出补偿意见,财政部拟定补偿资金总额,上报国务院批准后实施。国务院批准蓄滞洪区运用补偿方案后,财政部应将分担的补偿资金下拨给蓄滞洪区所在地省级财政部门。省级财政部门将其本级财政分担的补偿资金和中央补偿资金一并及时、足额下拨给蓄滞洪区所在地市级或者县级财政部门,并将资金下拨情况抄送财政部、水利部和有关流域管理机构。

 

补偿资金的发放工作由国家蓄滞洪区所在地县级人民政府或其授权的部门负责。国家蓄滞洪区所在地县级人民政府应当根据国务院批准的补偿方案,组织财政、水利等部门制定补偿资金具体发放方案,乡(镇)人民政府据此逐户确定具体补偿金额,并由村(居)民委员会张榜公布。具体补偿金额张榜公布5日后无异议的,由乡(镇)人民政府组织发放补偿凭证,区内居民持补偿凭证、村(居)民委员会出具的证明和身份证明到县级财政部门指定的机构领取补偿金。

 

从上述规定可以看出,蓄滞洪区的补偿工作由县级政府部门组织乡镇级政府部门开展统计、核查工作,并逐层上报至国务院核查、批准,待国务院最终批准后,补偿资金再层层下拨至市级或县级政府部门,并由县级政府部门负责补偿资金发放工作。根据客户的介绍,此次受灾后已有相关评估机构前来考察受灾情况,鉴于此,县级政府部门可能已依据上述规定完成了损失的统计、核查工作,并将逐层上报市级、省级政府部门,省级部门制定补偿方案并由流域管理部门核查后,将再上报国务院审批。因此,笔者建议客户先行与县级政府部门即江夏区人民政府沟通,了解政府补偿工作的进展情况,确定目前工作是开展至市级、省级抑或已经上报国务院,并据此与当前工作阶段对应的政府部门沟通、跟进,督促相关政府部门及时、高效开展受灾补偿的审批工作。

 

 

四、结论

(一)

现有法律、法规及政策亟待完善

 

结合前述分析,笔者认为,我国关于泄洪损失补偿、救济的相关规定尚不完善。在补偿标准上,国务院仅针对部分国家重点蓄滞洪区出具了补偿标准,且补偿标准尚不够细化,而地方层面多数又未能针对地方蓄滞洪区出具配套规定;在补偿程序上,虽然针对政府部门开展补偿、救助工作的程序、权限已有相对完善的规定,但一方面缺乏时限限制且无相关督促机制,另一方面对受灾主体寻求补偿、救济的途径也未予以明确,由此导致大量地方蓄滞洪区的受损主体难以有效表达诉求并寻求补偿和救济。

 

(二)

现行规定下的救济途径

 

如前所述,在目前法律、法规和政策尚不完善的情况下,受灾主体因泄洪行为遭受损失后,应当尽力采取有效、低风险的方式寻求补偿和救济。因受灾损失通常难以留存相关证据,通过诉讼程序要求政府补偿和救济的难度较大。为此,受灾主体可以参照我国政府部门关于受灾补偿的工作流程,结合实际情况与对应的政府部门积极沟通,以协商方式督促政府部门履行其在整个补偿工作中的职责,逐级落实补偿工作,以维护自身权益。