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行政复议作为化解行政争议的主渠道——行政复议法修订简述
行政复议作为化解行政争议的主渠道——行政复议法修订简述
一、总体评述
本次《行政复议法》的修改，将行政复议的定位明确为“化解行政争议的主渠道"，是我国行政复议制度的一次重大变革。此举一方面落实“以矛盾纠纷前端预防化解、综合治理"为特点的诉源治理理念，避免我国成为“诉讼大国"；另一方面也是我国行政制度发展至现阶段的必然选择。
纵向地看，1990年国务院制定《行政复议条例》确立了我国行政复议制度；1999年全国人大常委会颁布《行政复议法》进一步发展了我国行政复议制度。其后，虽历经数次修改，但我国行政复议制度的基本定位未变，一直是1990年国务院指定的《行政复议条例》所确立的“行政机关自我纠错"的定位。而本次修改在保持原有的“保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权"的基础上，进一步将行政复议制度提升为“化解行政争议主渠道"，这是一个重大的创举。
横向地看，第一，“主渠道"的定位意味着行政复议制度应承担行政诉讼分流的功能，“发挥行政机关化解行政纠纷的‘分流阀’作用"。新《行政复议法》将受案范围扩大，采用列举式和归纳式并行的模式，使得行政复议能够更好的分流行政诉讼案件数量上的压力。同时就行政复议自身效果而言，行政复议不能仅仅作为行政诉讼的“分流阀"，而应在实质上发挥解决行政纠纷的作用。行政复议对绝大多数争议应具有终结功能，使得行政相对人无需再向法院提起行政诉讼。新《行政复议法》新增行政复议调解制度，明确所有行政复议案件均可以进行调解。这有利于保障争议止于行政复议，避免大量纠纷涌向法院。第二，完善行政复议和信访协调衔接工作机制，一直是深入贯彻党的二十大精神，开创矛盾纠纷多元化解新格局的具体行动。信访制度作为我国化解争议的另一个渠道，起到了“减压阀"的重要功能，但这也意味着大量本应通过法律渠道解决的行政争议涌入了信访渠道，一定程度上形成了“大信访、中诉讼、小复议"的困局。而本次修订将行政复议明确定位为“主渠道"，明确了受案范围边界，确立了“法定处理途径优先"的原则，引导群众在法制轨道内一次性的解决问题。
二、要点分述
为便于了解修改内容，本文现就行政复议范围、行政复议程序、行政复议管辖、行政复议决定等主要修改方面作简要评述，并对修订前后的《行政复议法》进行逐条对比，就新增、修改条款作出标注，以供参考（详见第三部分）。
第一，进一步扩大行政复议范围。
本次修订的《行政复议法》（以下简称“新《行政复议法》"）扩大了行政复议范围，第十一条由修订前的十一项增设至十五项，同时将部分可复议情形从列举式表述修改为列举和归纳并行的方式表述。例如，第（二）项将“对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的"修改为“对行政机关作出的行政强制措施、行政强制执行决定不服"，对行政强制措施不再逐一列举。同时，《行政复议法》还新增了行政相对人对行政强制执行不服时，也可以申请行政复议的规定。此举扩大了可复议行政行为的种类和范围，有效的解决了行政争议入口偏窄、部分行政争议无法进入复议渠道的问题，从制度上强化行政复议吸纳和化解行政争议的能力。
第二，进一步明确行政复议受理及审理程序，将行政复议程序“准司法化"。
例如，第四十三条新增关于行政复议证据的规定，第四十九条、五十条新增听取当事人意见和重大、疑难、复杂案件应当组织听证的规定、第五十三条新增关于简易程序的规定等。以上修改部分参考了《行政诉讼法》《行政诉讼法司法解释》的规定，对行政复议的审理进行司法化处理。该部分改动篇幅最大，一方面是为了增强行政复议自身的公正性，另一方面也使得行政相对人的诉求在行政复议阶段得以伸张，有利于化解矛盾。
第三，将行政复议管辖改为“块块管辖"为主、“条条管辖"为补充的管辖体制。
依据《宪法》第一百零八条“县级以上的地方各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定"，新《行政复议法》将原来“条块结合"的管辖体制改为“块块管辖"为主、“条条管辖"为补充的管辖体制。具体而言：一方面取消地方人民政府工作部门的行政复议职责，由县级以上地方人民政府统一行使，另一方面保留海关、金融、外汇管理等实行垂直领导的行政机关、税务和国家安全机关由上一级机关管辖，省、自治区、直辖市人民政府以及国务院部门自我管辖的规定。
我们可以直观感受到，本次调整使得各级行政机关权责更加明确，政府部门之间互相推诿的情况将得到明显改善。需要注意的是，新《行政复议法》施行初期，可能会面临过去分散于各个部门的案件集中到各级政府的复议审理机构审理的情况。这对于行政复议机构的人员储备、队伍的工作强度及工作质量都会形成较大压力。此外，我们注意到新《行政复议法》总则部分新增了对人员配备的财政保障、加强信息化建设的内容，从专业化、职业化行政复议人员队伍的角度出发，未来行政复议机构是否会在行政复议机关内部形成“准行政法院"的运行模式，有待进一步观察。
第四，对行政复议决定的形式进行了丰富和细化。
具体而言，新《行政复议法》第五章将变更决定、撤销决定和确认违法决定的适用规则进行明确细化，增加确认无效、责令履行行政协议等决定类型；增设行政复议意见书、约谈和通报批评、行政复议决定抄告等监督制度。从外观上看，对行政复议决定体系的修改也进行了“准司法化"，究其实质仍是为了使行政复议决定更加切合实际情况，更有助于实质性地化解矛盾纠纷。
上述要点主要从律师代理案件角度出发，选取本次修订中的几个重要方面进行简要评述。新《行政复议法》第十七条明确行政复议申请人、第三人可以委托一至二名律师代为参加行政复议，对律师代理行政复议给出了更加明确的指向。上述几个主要方面调整也对律师代理行政复议工作提出了更高要求。律师作为社会主义法治工作者，也要积极发挥专业所长，参与和代理行政复议案件，共同致力于监督和保障行政机关依法行使职权、纠正行政机关的违法不当行为、保护行政相对人合法权益。
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附录：中华人民共和国行政复议法 (2017修订) 与新《行政复议法》逐条对比稿
