一、 案情简介

原告是某自然人；被告是北京市某行政机关。原告于2011年7月9日向被告申请公开被告曾经做出的1090号文件。被告向原告公开了1090号文件，并同时向原告收取了5元检索费和0.2元复制费。

原告认为，根据《政府信息公开条例》第9条第1项、第10条第8项的规定，1090号文属于被告主动公开的信息，被告不但没有主动公开该信息，还收取原告5元检索费，因此被告的收费行为违法。于是，原告向法院提起诉讼，请求法院判令被告收取原告5元检索费违法、退还5元检索费。

二、 具体行政行为是否合法的判断标准

本案是一起典型的行政诉讼案件，我们是被告即行政机关的代理人。根据《行政诉讼法》第六条的规定："人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。"根据前述规定，具体行政行为是否合法是行政诉讼案件审理的核心问题。同时，根据《行政诉讼法》第三十四条的规定："被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。"也就是说，行政机关负有举证证明其具体行政行为是否合法的责任。具体到本案，即被告应当举证证明，其收取的5元检索费是合法的。

那么，行政机关到底要从哪几个角度来证明其收费行为合法呢？根据我国《行政诉讼法》第六十九条、第七十条等相关规定可以看出，具体行政行为是否合法的判断标准有以下四个：①证据是否确凿（事实依据充分）；②适用法律是否正确；③程序是否合法；③职权依据是否充分。行政机关在应对行政诉讼时，应当按照上述标准分别举证，以证明其做出的具体行政行为合法，前述四个判断标准缺一不可。

三、本案中行政机关收取5元检索费是否合法？

1、 关于职权依据是否充分的问题

具体到本案中，由于针对的是行政收费是否合法的问题，因此职权依据指的是被告是否有权收取检索费？

根据《政府信息公开条例》第二十七条的规定，由公开政府信息的行政机关向相对人收取检索费。本案中，被告向原告公开了政府信息，因此，由被告收取检索费的职权依据是没有问题的。

2、 关于适用法律是否正确的问题

具体到本案中，指的是被告收取5元检索费所依据的法律规定是什么、所适用的法律是否正确？

根据国务院《政府信息公开条例》第二十七条：行政机关依申请提供政府信息，除可以收取检索、复制、邮寄等成本费用外，不得收取其他费用。行政机关收取检索、复制、邮寄等成本费用的标准由国务院价格主管部门会同国务院财政部分制定。根据国家发改委、财政部《关于行政机关依申请提供政府公开信息收费标准及有关问题的通知》第一条的规定：行政机关依公民、法人或者其他组织的书面申请提供本机关主动公开信息范围以外的政府公开信息，可以向申请人收取检索费、复制费、邮寄费，具体收费标准由所在地省、自治区、直辖市价格主管部门会同财政主管部门按照补偿成本原则制定并向社会公示。同时，根据北京市发改委、财政局《北京市行政机关依申请提供政府公开信息收费办法（试行）》第四条规定：本市行政机关依公民、法人或者其他组织申请在本市行政机关搜索、查询、编辑、存储政府公开信息的，可以收取检索费。检索收费标准为每检索到一件信息5元。

综上，可以看出，被告应当是适用了上述法律规定，收取了5元检索费，适用法律本身没有发现问题。

3、 关于程序是否合法的问题

具体到本案中，指的是被告在收取5元检索费时，所适用的程序是否合法？那么，我们首先需要找到，有关程序要求的法律规定。

根据国家发改委、财政部《关于行政机关依申请提供政府公开信息收费标准及有关问题的通知》第三条规定：收费单位应按规定到指定的价格主管部门办理收费许可证，并按财务隶属关系分别使用财政部和省、自治区、直辖市财政部门统一印制的财政票据。同时，根据北京市发改委、财政局《北京市行政机关依申请提供政府公开信息收费办法（试行）》第九条规定：行政机关要按有关规定做好收费公示，将收费项目、收费标准、收费依据文件及价格监督举报电话12358等向社会公布，自觉接受发展改革、财政、审计部门的监督检查及公众监督。综上，我们可以看出，这里的程序是否合法指的是，被告在收取检索费时，是否办理了收费许可证、是否使用了财政票据，是否进行了收费公示？

本案中，被告办理了收费许可证，收费项目包括依申请提供政府公开信息收费、包括收取检索费。被告还为原告开具了《北京市行政事业性统一收费票据》。另外，本案被告在北京市政府信息公开专栏公示了《北京市行政机关依申请提供政府公开信息收费办法（试行）》。 综上，我们认为，本案被告具体行政行为程序合法。

4、 关于事实依据是否充分的问题

具体到本案中，主要指的是既然被告依据《政府信息公开条例》及相关规定向原告收取了检索费，那么被告是否向原告公开并提供了1090号文件，这是需要查清的事实。当然，双方当事人对此事实没有争议。

此外，这里还引申一个问题，就是，1090号文到底是政府主动公开信息还是依申请公开信息。根据前述规定，收取检索费主要适用于依申请公开的信息。但是原告在诉讼过程中提出一个观点，认为1090号文依法属于政府主动公开的信息，而非依申请公开的信息。

根据我国《政府信息公开条例》第九条、第十条、第十三条等的规定，对于涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；需要社会公众广泛知晓或者参与的；反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的等政府信息，属于政府主动公开的信息。具体到各级政府，是由县级以上各级人民政府及其部门在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容。实践中，通常是由政府及其部门确定一个主动公开的政府信息目录，由政府机关主动公开目录范围内的政府信息。本案中，被告在其官方网站上公示了由其主动公开的政府信息目录，1090号文不在该目录范围内。我们据此认为，1090号文不是主动公开的政府信息而是依申请公开的政府信息。

当然了，原告还会进一步提出质疑，仍然坚持认为1090号文属于主动公开的政府信息，政府机关并没有将1090号文放在主动公开的政府信息目录中，这本身就是错误的。但需要说明的是，本案审查的关于5元检索费收取是否合法的问题，政府是否履行了主动公开政府信息的职责、1090号文到底是主动公开政府信息还是依申请公开政府信息，严格来说，并不在本案审查范围内。这其实涉及一个行政诉讼审查深度的问题。

综上，行政机关在进行行政应诉时，要分别从职权依据、适用法律、事实依据、程序合法几个角度分别举证证明，以证明具体行政行为的合法性，缺一不可。

四、其他需要注意的问题

1、对于原告已经确认的事实，行政机关是否就不再需要举证？

以本案为例，对于被告向原告公开了1090号文这一事实，原告在起诉状中已经予以确认。在这种情况下，被告在进行答辩时，是否需要举证证明其已向原告公开了1090号文这一事实？

行政诉讼案件与一般民事案件不同之处就在于，举证责任在行政机关，行政机关必须举证证明其作出的具体行政行为是合法的。行政机关负有举证责任，其应当举证的内容中包括做出行政行为的事实依据。具体到本案中，行政机关向相对人收取了5元的信息公开检索费，那就需要首先证明行政机关向相对人公开了政府信息这一基本事实。因此，在行政诉讼案件中，如行政机关以原告已经确认的事实、行政机关无需再次举证为由，忽略了举证证明基本事实，从行政机关角度来说，并没有完成全部举证责任。行政机关有可能要承担由此导致的不利后果。如前所述，根据行政诉讼法解释第二十六条的规定：被告不提供或者无正当理由逾期提供的证据、依据的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。

2、法律依据是指法律、行政法规，还是包括规范性文件在内的全部相关规定？

如前所述，适用法律正确也是判断具体行政行为是否合法的四个标准之一。根据我国《行政诉讼法》第六十三条、六十四条规定：人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据；人民法院审理行政案件，参照规章。法院在审理行政案件中，经审查规范性文件不合法的，不作为行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。

根据前述规定，法律、行政法规、地方性法规是人民法院审理行政案件的法律依据，规章只是参照。具体到本案中，《政府信息公开条例》属于行政法规，是本案具体行政行为作出的法律依据之一。除此之外，如前所述，还涉及两个相关的法律文件，一个是国家发改委、财政部《关于行政机关依申请提供政府公开信息收费标准及有关问题的通知》，另外一个是北京市发改委、北京市财政局《北京市行政机关依申请提供政府公开信息收费办法（试行）》。严格来说，这两个法律文件在效力级别上，属于规范性文件，也就是说，并不是法院在对具体行政行为合法进行审查的法律依据。

但是，需要说明的是，由于除了这两个规范性文件之外，并没有与收取检索费有关的其他法规、规章，此外上位法中也明确了由发改委部门、财政部门及地方发改部门、财政部门分别来明确具体收费标准，而且这两个规范性文件是属于当时在北京市范围内普遍施行的规范性文件，因此通常来说，这两个规范性文件也是能够作为法院审查具体行政行为合法的参考文件的。

此外，前述提到的法院对于规范性文件合法性的审查，也主要是针对原告主动对规范性文件合法与否提出质疑并要求法院对其审查的情况，通常情况下，法院并不会主动对规范性文件的合法性进行审查。因此，在应诉时，行政机关在提供法律依据时，在提供法律、行政法规上位法外，对于其普遍适用规范性文件，也可以一并提供给法院参考。