2011年5月5日颁发的《云南省人民政府关于加快推进特色小镇建设的意见》（云政发〔2011〕101号），就如何加快特色小镇建设，促进城乡协调发展提出了相关意见，这是首份以"特色小镇"为名的政府规范性文件。从该意见的内容来看，其重点是建设现代农业小镇、工业小镇、旅游小镇、商贸小镇、边境口岸小镇、生态园林小镇等六种特色小镇类型，属小镇建设的传统思路。时至2015年4月22日，浙江省颁发的《浙江省人民政府关于加快特色小镇规划建设的指导意见》（浙政发〔2015〕8号）则首次对"特色小镇"的概念作了界定，即"特色小镇是相对独立于市区，具有明确产业定位、文化内涵、旅游和一定社区功能的发展空间平台，区别于行政区划单元和产业园区"；并对特色小镇的建设规模、申报、政策支持等做了原则性规定，率先在全国范围内开启了特色小镇建设的热潮，并建成了一批在全国都具有示范效应的特色小镇，如杭州的基金小镇、嵊州的蓝城农业小镇。2016年3月，"加快发展中小城市和特色镇"被正式纳入《"十三五"规划纲要》，成为国家发展战略之一。2016年7月1日，住建部、发改委和财政部三部委联合下发《关于开展特色小城镇培育工作的通知》（建村〔2016〕147号），决定在全国范围开展特色小镇培育工作，并提出到2020年，培育1000个左右特色小镇。就此，国内特色小镇的发展驶入快车道。

根据住建部公示的全国第一批和第二批特色小镇名单显示，截至2017年8月8日，全国共有403个镇被认定为全国特色小镇。如住建部在关于公布第一批和第二批全国特色小镇名单的通知中所述，这403个镇系在各地择优推荐的基础上，经组织现场答辩、专家评审和公示等环节，在众多特色小镇中选拔出的示范镇。实际上，全国范围内已经落地的特色小镇的数量远远超过住建部公示的名单中的数量。根据广东省发展改革委于2017年8月29日发布的《关于公布特色小镇创建工作示范点名单的通知》，仅广东省一地首批特色小镇示范点就高达30个。

根据住建部公示的全国第一批和第二批特色小镇名单上显示的数目，目前从特色小镇的分布来看，华东、西南地区的数量最多，西部和西北部地区的特色小镇发展则相对缓慢。从数量统计上看，浙江有23个特色小镇入选全国第一批和第二批特色小镇，拔得头筹；山东和江苏则各有22个，并列第二；四川和广东各有20个，并列第三；而青海和西藏则分别有6个和7个，位居最后。

显然，中国社会的城镇化进程是一个不可逆转的过程，而在"加快发展中小城市和特色镇"被正式纳入《"十三五"规划纲要》、上升为国家战略后，大力发展特色小镇既顺应了国家产业升级的号召，也符合了时代发展的需求。通过各地特色小镇的发展，可以有效分散及承载农村和大城市人口，进而促进中国的城镇化进程，进一步推进城乡一体化。通过人口的分散疏解，又可以抑制大城市房价的快速上涨，起到稳定房价的重大作用。而房地产业作为银行信贷资金大量沉淀的蓄水池，房价稳定将会大大降低金融系统性风险。可以预期，在不远的将来，随着一大批特色小镇的建成，尤其是在大城市周边一小时交通圈范围内，会有越来越多的人口会选择就近居住在有产业特色，既能满足工作需求又宜居的小镇。如果各地的特色小镇培育工作取得实质性成果，那么全国各地将出现诸多充满经济活力和工作机会且宜居宜养的新"特区"，这一培育、开发和运营的过程，按全国2,000多个县市平均建设一个特色小镇，每个特色小镇投资额30-50亿元人民币[1]计算，将产生数万亿的投资机会，推动经济持续发展。

随着特色小镇建设的蓬勃兴起，诸多传统房地产开发企业却面临着在不断加码的宏观调控局面下拿地难、销售难、周转难的问题，并在不断探索新的开发形式和出路，传统房地产开发企业的转型升级已在所难免。近年来，国内（尤其是一二线城市）的优质土地资源日益稀缺，地价持续高企，房地产企业储备土地资源的成本和压力不断加大。而各级政府部门陆续出台的有关房地产行业的宏观调整政策使得开发企业在拿地、融资、销售等各方面都遇到了相当大的阻力，频繁调整且日益趋严的政策极大地压缩了房地产企业的利润空间，而2016年以来房地产市场去杠杆的整体导向则给房地产企业带来了更大的冲击。可以说，中国房地产企业的黄金十年已然开始落幕。因此，对于房地产企业来说，其急需寻找其他途径将自身存量资源（储备土地、资金及规划、开发能力等软实力）的价值最大化，因而其转型不仅是利益驱使的冲动，也是大形势下的势在必行。先知先觉者如绿城集团的宋卫平，已通过"蓝城"品牌成功切入特色小镇开发领域并占据先机，而亦有诸多传统房企根据自身优势，转而进入养老、旅游、影视文化等特色小镇的开发领域。可以说，特色小镇成为传统房地产开发企业转型的一个重要方向，但特色小镇的开发又有其自身的特点和条件，并不是简单换个概念就可以轻易实现的。转型能否成功，关键取决于传统房地产企业的能力建设是否契合特色小镇的建设要求。本文尝试从特色小镇建设的条件入手，分析传统房地产企业转型特色小镇建设所需的内在要素。

目前，市场上基于不同的标准对特色小镇有诸多的分类，但其实万变不离其宗。综合而言，按行业和内涵来划分，可分为科创小镇（如创客小镇、互联网小镇）、智造小镇（如新能源小镇、智慧物流小镇）、健康小镇（如医养小镇、康养小镇）、金融小镇（如基金小镇、财富小镇）、文娱小镇（如演艺小镇、影视小镇、艺术小镇、特产小镇）和旅游小镇（如温泉小镇、美食小镇、游乐小镇、运动小镇及通航小镇）六大类别。

若按特色类型来划分则可以分为资源聚集型、环境聚集型和平台聚集型三大类。其中，资源聚集型小镇如定海远洋渔业小镇、西湖乌龙茶小镇及茅台小镇等围绕当地特色资源开发形成的小镇；环境聚集型小镇如宁海森林温泉小镇、乐清雁荡山月光小镇及万宁水乡小镇等围绕地方特色历史文化或旅游景区开发形成的小镇；平台聚集型小镇如吴兴美妆小镇、嘉善巧克力甜蜜小镇及文港笔都工贸小镇等利用地方特色优势搭建产业发展平台而形成的小镇。

无论从前述分类还是目前市场上较为成功的特色小镇项目看，特色小镇有着非常显著的特点。第一、特色产业鲜明，这也是特色小镇的"特"之所在；第二、人文气息浓厚，无论哪一类型的特色小镇，文化才是其灵魂和精神原色；第三、生态环境优美，这也是发展特色小镇的一个基本目标之一；第四、兼具旅游（或办公/商业）与社区功能，实现该功能不仅可以集聚高端要素、促进当地产业转型升级，而且还可以改善人居生态环境，既满足了一部分人发展事业及安居的需求，也为当地带来了可持续的外来流动资源支持。

从强调特色产业等角度看，特色小镇与前几年发展得如火如荼的产业园区有着千丝万缕的联系，甚至有一脉相承的意味。确实，二者有许多共性的地方。比如，二者都是以某一特色或主打产业为依托，强调主导产业的发展；二者均重视招商与投资，并致力于为此持续营造良好的投资环境，不断完善配套体制；而且，二者的运营商都重视研发、创新，旨在不断完善小镇或园区的孵化功能。

但是，从发展目标和功能等角度对比，二者又有着非常明显的区别。首先，产业园区注重产业集群，通过分工专业化与交易的便利性将产业发展与区域经济有效结合起来，从而形成有效的生产组织方式，而特色小镇则追求产城融合，旨在以城市为基础，承载产业空间和发展产业经济，以产业为保障，驱动城市更新和完善服务配套，进一步提升土地价值，以达到产业、城市和人之间有活力、持续向上的发展；其次，产业园区以产业为主体，而特色小镇则以居民为主体，承载产业建设、社区居住和生活服务等多项功能；再次，产业园区无论占地规模还是生产经营规模都非常大，用地也较为粗放，而特色小镇则限定规模[2]，规划更为科学、"精致"及人性化，各项配套设施完善。

事实上，基于产业园区和特色小镇之间的诸项区别，二者的运营商构成也不尽相同。根据易居克而瑞于2017年7月21日发布的2017年中国产业园区运营商30强榜单，华夏幸福蝉联第一，招商蛇口、启迪协信位居第二和第三位，张江高科和联动集团分获第四、第五，而上海临港、外高桥、怡大中国、中节能实业和中电光谷则分列第六至第十位。从前十强名单看，产业园区运营商的领军企业多为专业的园区运营商，其中也包含部分产业地产商。而综合目前市场上的数据分析，特色小镇运营商的构成则相对多元化，主要可以分为三大类。第一类是大型国企（如中建、中铁等央企及城投、旅投等地方国企）；第二类是开发商（如华夏幸福、时代地产等产业地产商及碧桂园等传统开发商）；第三类是各产业领域的运营体（如重庆商盟运营的时装小镇）。

如前所述，发展特色小镇意义重大，那么什么样的运营商才堪当运营特色小镇的重任？一个特色小镇项目从初期的概念规划到开发建设到后续运营将会是一个漫长的过程，涉及众多阶段和环节，因此对运营商的综合素质和能力的要求自然就非常高。概括地讲，一个合格的特色小镇运营商起码应具备以下六大能力：即策划与规划能力、产业导入能力、开发建设能力、招商能力、运营维护能力和融资能力。其中，策划与规划能力是特色小镇的生命力，任何一个成功的特色小镇均始于最初的顶层产业策划及规划；产业导入能力则是特色小镇的核心，关乎小镇发展的持续性和成败；特色小镇建设的内容是多元化的，且对基础设施及配套设施建设的要求较高，具备强大的开发建设能力是确保特色小镇的承载功能的根基；招商能力系维护特色小镇活力、资金源及为特色小镇带来更多机遇的基础；运营一个特色小镇相当于管理一个小型的城市经济综合体，运营维护能力将直接链接开发与持续发展；而特色小镇投资大、周期长，需要雄厚的资金支持，因此拥有超强的融资能力，灵活运用各种融资手段也成为特色小镇运营商必不可少的一项技能。

市场上，仅具备其中一项或两项能力的企业较多，但是同时拥有这六大能力的企业则少之又少。而纵观各个领域的各大市场参与主体，房地产开发企业（亦包括产业地产商）相较于其他主体，在综合能力和素质方面最接近合格的特色小镇运营商。

房地产企业通常具备强大的规划及开发建设能力，而且由于地产项目对巨额资金的需求也造就了房地产企业极强的融资能力。目前市场上比较成功的房地产企业基本都可以熟练运作各种融资手段，从传统的银行贷款到近些年炙手可热的私募融资再到创新型的资产证券化，均被其运用的淋漓尽致。特色小镇的运营需以物业的建设、升级改造为基础，加之在综合能力需求方面的诸多重合，和其他主体相比，房地产企业转型运作特色小镇无疑具备更多的先天优势。现今，又恰逢全国推广特色小镇的大好时机，房地产企业转型升级转战特色小镇领域就变得合情合理且顺理成章。并且，相较于其他主体而言，房地产企业转战特色小镇领域的转型成本也最低。

但是，需要正视的是，从房地产企业到一个成功的特色小镇运营商还是有一段距离的，多数房地产企业在项目策划与规划、产业导入、大规模项目的招商、综合运营维护能力等方面存在明显差距与短板，自身的综合能力和素质仍有待提高。在其熟悉的房地产开发领域，大多数项目都是单纯的房地产项目的开发建设、销售，只有部分项目含自持物业的运营，而且体量和规模也相对有限。另外，一个独立的房地产项目，即使规模较大，算上滚动开发的时间，平均开发周期基本保持在三至五年，而且通过预售可以在过程中就开始产生现金流，收益高，见效快。而特色小镇项目则不同，销售不是主流，强调的是以持有和运营为主的长期投资。并且，各级政府、部门均在出台的有关特色小镇的政策中一再强调要"去地产化"，一个特色小镇最多可以配建的商品住宅比例一般不会超过15%。这可能会使很多开发商在转型初期"水土不服"。

前文也多次提到过，特色小镇运营商应具备综合服务能力，这其中包含了策划、产业导入、开发、招商及运营维护等多种要素。在房地产开发项目中，房地产企业与政府的接触多属于依据法律法规走流程，一方申请，一方配合审核、办理发证。但是，在特色小镇项目中则不一样，从项目的孕育阶段、到付诸实施再到建成运营，运营商需要时刻和政府保持密切合作，而且很多项目中双方还会成立合资公司共进退。在这方面，房地产企业既往所拥有的与政府打交道的经验可能还不能完全满足政企深度合作的需求。综合而言，房地产开发企业如何从一个以"盖房子、卖房子"为主业的单一角色过渡到一个各项技能加身的多面手，需要的将不仅仅是时间，也离不开转型前的深度自我剖析、意识转换和转型过程中的不断学习、复盘和提升。

综合上述分析，房地产企业转战特色小镇领域既具备先天优势，也具备外界机遇。那么，转型的第一步该如何迈出？其实，这和开发房地产项目一样，无外乎从无到有的自行发掘、开发一个项目和并购现成项目两种途径。第一种情形下，需要结合自身资源与能力，寻找一个合适的位置与产业主题，并与当地政府合作接洽，在白纸上规划出小镇的蓝图，从头做起。第二种情形下，房地产企业可以寻找一个已经初具轮廓的特色小镇项目，通过收购运营商股权的方式间接介入。两种途径比较起来，选择第一种路径，企业的初始压力会比较大。但是如果选择第二种路径，则需注意对拟收购的项目做详细的评估，以免收购后发现各种先天不足，难以或需要花费巨大的成本弥补。在笔者承办的一些同类案例中，有些房地产企业拟收购的特色小镇运营商本身就是一个空壳公司，既缺乏相关经验和积累，又没有任何规划与投入，仅是与当地政府签署了非常简单的合作框架协议。这些所谓的"运营商"只是利用特色小镇的概念在"炒地"，因此不惜大肆渲染包装，向有意向的房地产企业推销其所谓的稀缺资源。是否能客观、冷静地对待这些潜在的"机会"对房地产企业而言，既是考验也是历练。

一个特色小镇项目无论需要经过多么复杂的顶层设计和规划，最终均需要落地执行才有意义。以特色小镇的占地为例，和传统的房地产开发一样，特色小镇依托的资产为土地上建设的不动产物业，那么获取土地就是特色小镇项目落地的关键一步。

传统的房地产开发项目，开发商通过参与土地二级市场的"招、拍、挂"竞买程序、收购及参与司法拍卖等方式获取土地资源。针对特色小镇项目，国家和各级地方政府均出台了很多关于土地供给的扶持政策。如《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》中规定，要规范推进城乡建设用地增减挂钩，建立城镇低效用地再开发激励机制，因地制宜推进低丘缓坡地开发，完善集体建设用地经营权和宅基地使用权流转机制；各级地方政府则出台了特色小镇建设用地计划优先安排用地指标及奖励和惩罚用地指标等一系列用地优惠政策。然而，研究后会发现，这些政策虽然表面利好，但是，除了浙江等地或多或少地出台了一些有针对性的具体细则外，大多数政策仍停留在原则性阶段，难以落地实施。也就是说，在付诸实践时会发现，一个特色小镇项目并不会因为被立项为特色小镇项目就随之获取了对应的土地。特色小镇运营商仍应遵循经营性用地必须公开出让的基本原则在公开市场与竞争对手竞争以获取土地。

因此，为了保证可以在土地二级市场成功拿地，也为了保证前期付出的各项投入不会因为没有获取土地而付诸东流，目前，特色小镇运营商们在土地获取方面基本采用了两种模式，即土地"一、二级联动"和PPP模式。但实际上，严格地从法律角度讲，要通过这两大模式百分百地实现土地获取均存在一定的制度性障碍。例如，《财政部、国土资源部、中国人民银行、银监会关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号）规定，在土地前期开发和收储过程中，项目承接主体或供应商应当严格履行合同义务，并按合同约定数额获取报酬，不得与土地使用权出让收入挂钩，也不得以项目所涉及的土地名义融资或者变相融资，这使得目前惯用的土地"一、二级联动"模式中通过土地收益分成获取土地一级开发收益面临政策和实施障碍。又如，《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）规定，（i）储备土地前期开发等建设工程项目不得使用政府购买服务项目，且严禁将铁路、公路……等领域的基础设施建设，储备土地前期开发等建设工程作为政府购买服务项目；（ii）严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。这使得参与项目土地前期运作的企业难以通过政府购买服务/服务采购方式与政府部门在储备土地的前期开发建设方面开展合作，进一步封堵了企业合理参与项目土地前期开发并收回成本和收益的通路。再如，《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》则再次强调土地储备融资的唯一来源为地方政府专项债券，直接挑战（限制）了地方政府使用社会资本进行土地开发和储备的行为。

显然，现行法律、法规及政策与特色小镇发展对法律、法规及政策的需求严重不匹配，甚至存在矛盾冲突之处，这使得特色小镇项目的落地在一片期待声中略显尴尬。不过对于新生事物而言，法律的发展始终都是滞后于经济发展的，如果立法机关可以及时发现问题，并适当进行制度完善，则我们有理由相信特色小镇的发展之路会越走越好。

综上，大力发展特色小镇关乎国家经济可持续发展及国计民生，意义重大。对于现有经济形势下的房地产企业而言，特色小镇项目完全契合其转型升级的需求，全国范围发展特色小镇浪潮的出现为其提供了将自身存量资源价值最大化的舞台，也为其迎接新的黄金十年提供了可能。各大房地产企业应尽快着手研究，抢占市场先机。但是，目前市场上的特色小镇项目盲目跟风、换汤不换药的现象也比较突出。不少项目缺乏创意，定位同质化现象严重，也有的项目产业联动不够，难以实现持续发展，借机开发地产项目的情况也较为严重，甚至有的项目直接与"去地产化"目标相违背，借特色小镇之名行房地产开发销售之实。任何一个立志于在特色小镇领域深耕并进行长期投资的运营商均应始终保持清醒的头脑，避免为短期利益而舍弃长远利益。

目前，国内关于特色小镇的法律、法规及政策仍不完善，导致实施过程中会遇到种种困境。但我们相信，若政府、立法机关及各市场参与主体均能予以高度重视，适时研究解决方案，并通过立法予以确认，则中国的特色小镇发展体系必将日臻完善，也必将在不断的探索改进中助力中国的持续发展。

[1] 按《浙江省人民政府关于加快特色小镇规划建设的指导意见》，每个特色小镇三年内固定资产投资额不含住宅及商业综合体为50亿元左右。

[2] 根据《浙江省人民政府关于加快特色小镇规划建设的指导意见》，特色小镇的规划面积一般为3平方公里左右，建设面积则控制在1平方公里左右。

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