ARTICLES
专业文章
第一时间 | 92号文后的PPP项目之路
第一时间 | 92号文后的PPP项目之路
近年来，PPP项目发展如火如荼，同时各种规避政策、违规操作的情况屡有发生，乱象丛生。2017年11月16日，财政部下发《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（简称"92号文"），要求"及时纠正PPP泛化滥用现象，进一步推进PPP规范发展，着力推动PPP回归公共服务创新供给机制的本源，促进实现公共服务提质增效目标，夯实PPP可持续发展的基础"，并对PPP项目从严控制、及时清退，预示着PPP项目正式进入纠偏与重塑时代。
1. 要求PPP项目回归创新公共服务供给机制的本源
目前，部分地方把PPP模式简单化地作为政府的一种投融资手段，以缓解其直接举债融资路径受阻的困境，此举有违供给机制改革的初衷。随着PPP项目在中国的发展，其已承载了除融资之外的更多功能，例如政府职能转变、降低项目全生命周期成本、增强公共产品和服务供给能力和效率等，但归根结底，其本源仍为公共产品和公共服务供给机制的改革，充分利用和发挥社会资金和力量在公共产品和公共服务中的应有作用。
2. 对新项目入库提出更为严格的标准要求
对新入库项目，92号文提出更为严格的标准，并"优先支持存量项目，审慎开展政府付费类项目"，同时，明确不得入库的情形，需要重点予以关注的有：
（1）不宜采用PPP模式实施的
从现行规定来看，适合采用PPP模式的项目主要是政府负有提供责任，且投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目。而对于纯商业项目如地产开发、无运营及收益基础的项目如土地储备整理，都不应纳入PPP项目范围。未来，不属于公共服务领域、不适宜由社会资本承担、仅涉及工程建设无运营内容的项目均不得入库。
（2）前期准备工作不到位
目前很多上马的PPP项目在前期手续欠缺即开展PPP项目采购及实施工作，对后续实施产生了诸多不利影响。曾有某管廊项目，项目已进入实施阶段，但是相关区域控规修编仍未完成。92号文强调，未履行立项手续、国有产权转让手续、两评一案手续的项目不得入库。
（3）未建立按效付费机制
PPP项目付费机制的确定在实践中较为混乱。有项目为避免政府直接付费，在无运营收费基础的项目上强行安排使用者付费环节，以可行性缺口补助之名行政府付费之实。也有项目支付设置失衡，不仅导致政府某周期支出激增，也导致社会资本早期资金成本、还款压力较大，更不利于采用基金等方式优化项目投融资结构。
因此，92号文要求全部回报应与绩效考核挂钩，同时政府支出义务应当在项目合作期内保持连续、平滑支付，不应出现某一时期内财政支出压力激增状况。
3. 集中清退在库项目的已有乱象
92号文要求2018年3月31日前完成对已入库项目核查和清退工作，其中以下情况值得引起关注。
（1）项目进展滞后
PPP项目落地难仍是现存问题，92号之后，入库之日起一年内无任何实质性进展的项目面临被清退的风险。
（2）财政承受能力超过10%要求
实践中部分项目后期财政支出远超10%的一般公共预算支出红线，财政支付风险凸显，埋下了债务隐患。故尚未进入采购阶段但所属本级政府当前及以后年度财政承受能力已超过10%上限的项目也成为本次清退的重点对象。
（3）BT项目
BT模式不具有原罪，但是正因为其曾作为便捷的融资工具而大力发展，也造成了地方政府债务高举的后果，而目前BT模式已不适宜当下的基建及政府负债情况，继续对此限制符合财政部一贯要求。
同时，我们发现很多地方仍未转变思路，通过拉长还款期、生造运营期等方式对BT模式进行改造，包装成政府付费类的PPP，形似而神异，更脱离了PPP的本质，相信此类项目也会成为日后清查的重点内容。
（4）以债务性资金充当资本金
发改委明确要求项目资本金不得为债务性资金，但存在以债务资金充当资本金的实际情况。此举被重申，势必对项目的结构性融资产生影响，项目融资成本加大。未来，若地方政府仍坚持缩减项目回报水平，这将是对于社会资本及融资方的一大考验。
展望
目前，我国PPP项目生力大军仍是国有企业。我们认为，在92号文之后，特别是目前国资委对于央企PPP项目总量控制的意见之下，PPP项目发展高潮将止，将进入一段时期的调整期。期望调整期内通过市场优化资源配置，让PPP项目投资收益、合作模式、风险分配趋于合理，能真正地吸引更多的民营资本参与其中，回归公私合作的本源。
此外，PPP监管愈严，在施项目也面临着整改风险，特别是被清退项目还会面临解约、补偿或者变更等问题，如何处理本次清理整顿无疑将给地方政府、社会投资人、财务投资人等参与各方带来系列后续法律问题，建议各方主体予以充分重视和应对。
特别声明：
以上所刊登的文章仅代表作者本人观点，不得视为北京市中伦律师事务所或其律师出具的任何形式之法律意见或建议。
如需转载或引用该等文章的任何内容，请私信沟通授权事宜，并于转载时在文章开头处注明来源于公众号"中伦视界"及作者姓名。未经本所书面授权，不得转载或使用该等文章中的任何内容，含图片、影像等试听资料。如您有意就相关议题进一步交流或探讨，欢迎与本所联系。
