一、国家能源局开始集中清理光伏电站超规模建设问题

2013年国家能源局《光伏电站项目管理暂行办法》（国能新能[2013]329号）明确对光伏电站项目实行规模管理，各地区仅可在国家能源局每年下达的年度建设规模指标范围内对新增光伏发电项目进行备案，只有纳入建设规模的项目才可以享受国家可再生能源电价补贴。但在实践中，部分地区超过国家能源局下达的建设规模进行光伏项目备案，特别是在多数省份陆续将项目备案权限下放到市、县发改部门后，其实际备案规模远超国家能源局下达的建设规模。

针对超规模指标备案的问题，国家能源局在2016年12月22日下发《关于调整2016年光伏发电建设规模有关问题的通知》（国能新能[2016]383号，以下简称《通知》），重申各省应严格按照国家下达规模，全面采取竞争方式分配项目，超过国家下达规模建设的项目，一律不得纳入国家可再生能源发展基金补贴范围，由有关省级及地方政府自行解决项目补贴问题。但为了缓解各省超规模备案导致的建设指标不足的问题，《通知》允许有追加2016年度建设规模需求的省份可提前使用2017年建设规模，建设规模在其2017年下达的建设规模中相应扣减，但追加规模超过50万千瓦以上的省份2017年不再下达新增建设规模。

总体来看，《通知》对2017年地面光伏发电投资的影响主要有三方面：一是部分存在超规模备案的省份因追加规模超过50万千瓦，国家能源局2017年不再向其下达普通光伏电站新增建设规模，新增指标全部用于建设光伏扶贫电站，如河北、山东、河南、江西、湖南、湖北、云南和广东等省；二是2017年普遍采取竞争性方式分配新增规模指标，在竞争条件中，申报电价较标杆电价的降幅成为主要评分指标，旨在通过竞争方式倒逼电价下降；三是个别省份开始对超规模备案建设的项目进行清理，如云南省能源局于2017年11月9日发布《关于加强光伏发电项目备案管理的通知》（云能源水电[2017]70号），重申在未获得年度建设规模指标前不得对任何项目进行备案，同时要求云南省各州（市）发改委清理未获得年度建设规模指标但已备案的光伏发电项目，自行纠正，并将清理结果上报云南省能源局。

二、2018年光伏标杆上网电价继续下调

自2011年起我国对光伏电站实行标杆上网电价政策，根据各地太阳能资源条件和建设成本将全国分为三类太阳能资源区，相应制定标杆上网电价，同时根据光伏发电发展规模、发电成本变化情况等因素，逐步调减光伏电站标杆上网电价。《可再生能源十三五发展规划》明确，到2020年光伏项目电价可与电网销售电价相当。根据上述政策要求，国家发改委于2013年、2015年、2016年和2017年四次调减光伏标杆上网电价。

2017年12月19日，国家发改委发布《关于2018年光伏发电项目价格政策的通知》（发改价格规〔2017〕2196号），降低2018年1月1日之后投运的地面光伏电站标杆上网电价，三类资源区均在2017年标杆上网电价的基础上下调0.1元/千瓦时，调整后的上网电价分别为每千瓦时0.55元、0.65元、0.75元。另外，《关于2018年光伏发电项目价格政策的通知》规定， 2018年以前备案并纳入以前年份财政补贴规模管理光伏电站项目，但于2018年6月30 日以前仍未投运的，执行2018年标杆上网电价；自2019年起，纳入财政补贴年度规模管理的光伏发电项目全部按投运时间执行对应的标杆电价。

三、绿色证书交易启动，但交易量小

国家发改委、财政部、国家能源局于2017年1月18日发布《关于试行可再生能源绿色电力证书核发及自愿认购交易制度的通知》（发改能源[2017]132号），在全国范围内试行可再生能源绿色电力证书核发及认购交易制度（以下简称"绿证制度"），绿色电力证书（以下简称"绿证"）是国家对发电企业每兆瓦时非水可再生能源上网电量颁发的具有独特标识代码的电子证书，是非水可再生能源发电量的确认和属性证明以及消费绿色电力的唯一凭证。

绿证制度旨在倡导绿色能源消费、促进清洁能源高效利用以及缓解国家可再生能源电价补贴的资金缺口，主要包括绿证核发和绿证市场交易两个环节。纳入国家可再生能源电价附加资金补助目录内的陆上风电和光伏发电项目可以向国家可再生能源信息管理中心（以下简称"中心"）申请核发绿证，核发的绿证可在中心下属的绿证交易平台挂牌交易，各级政府机关、企事业单位、社会机构和个人均可参与认购，交易价格由买卖双方自行协商或者通过竞价确定，但不高于证书对应电量的可再生能源电价附加资金补贴金额。风电、光伏发电企业出售可再生能源绿色电力证书后，相应的电量不再享受国家可再生能源电价附加资金的补贴。

自2017年7月1日起绿证可自愿认购，国家能源局将根据市场认购情况，自2018年起适时启动可再生能源电力配额考核和绿色电力证书强制约束交易。根据中心下属绿证认购平台的统计数据，截至2017年12月31日，累计核发光伏绿证545,585个，累计挂牌112,885个，但累计交易量仅124个，2017年12月仅发生一笔交易，交易价格为640.5元/个。2017年绿证目前自愿认购交易量小，2018年可能启动绿证强制约束交易。

四、国家能源局出台若干政策从投资端改善弃光问题

弃光问题是制约光伏发电行业发展的主要问题之一。国家发改委在2016年3月出台《可再生能源发电全额保障性收购管理办法》（发改能源[2016]625号），建立可再生能源发电全额保障性收购制度，并在2016年5月发布《关于做好风电、光伏发电全额保障性收购管理工作的通知》（发改能源[2016]1150号），核定部分存在弃光问题地区规划内的光伏发电最低保障性收购年利用小时数。但因部分地区光伏电站规模管理失控、电源与电网规划不协调、各种发电主体利益冲突、跨省跨区域输电通道不足等原因，弃光问题仍较为普遍。根据国家能源局综合司《关于2017年前三季度缓解弃水弃风弃光状况的通报》（国能综通新能〔2017〕100号），2017年前三季度全国弃光问题有所好转，但甘肃、新疆地区的弃光率仍保持在20%以上，山西省、山东省和云南省开始出现弃光问题。

2017年国家能源局出台多项政策从投资端改善弃光问题。2017年7月19日，国家能源局发布《关于可再生能源发展"十三五"规划实施的指导意见》（国能发新能[2017]31号），改变了往年分年度下发各省年度新增建设规模的做法，一并下发各省2017-2020年光伏电站新增建设规模指标。但除2017年度外，各省2018年及后续年度的新增建设规模由国家能源局按照各省当年电网企业承诺的电力送出和消纳条件最终确定。

2017年12月8日，国家能源局印发《关于建立市场环境监测评价机制引导光伏产业健康有序发展的通知》（国能发新能〔2017〕79号），按省分年度开展光伏电站投资开发市场环境监测评价，以引导光伏发电企业投资。监测评价等级分为绿色、橙色和红色三个等级，并根据评价等级安排建设规模。评价结果为绿色的地区，表示市场环境较好，地方政府和企业可有序安排投资建设；评价结果为橙色的地区，表示市场环境一般，可视情安排不超过50%的年度规划指导规模；监测评价结果为红色的地区，原则上在当年暂不下达其年度新增建设规模，除已纳入以往年度建设规模且已开工建设的续建光伏项目外，建议电网企业暂缓受理项目并网申请。监测评价指标体系由风险类指标和竞争力指标组成。其中，风险类指标3项均与弃光和市场消纳有关，分别是弃光程度、市场消纳风险和全额保障性收购政策落实程度。

五、光伏扶贫电站成为2017年新增光伏电站的主要类型

2014年国家能源局和国务院扶贫办联合印发《关于印发实施光伏扶贫工程工作方案的通知》（国能新能[2014]447号），在宁夏、安徽、山西、河北、甘肃、青海6省30个县开展首批光伏试点工作。2016年国家能源局和国务院扶贫办《关于下达第一批光伏扶贫项目的通知》（国能新能[2016]280号），下达515万千瓦专项光伏扶贫项目规模。

2017年8月国家能源局和国务院扶贫办《关于"十三五"光伏扶贫计划编制有关事项的通知》（国能发新能[2017]39号），要求各省能源主管部门会同扶贫主管部门组织各地以市（县）为单位编制光伏扶贫规划及实施方案，并提出本省"十三五"期间光伏扶贫计划建议。同时，国家能源局公布的《2017-2020年光伏电站新增建设规模方案》（国能发新能[2017]31号）规定，各省2017年度新增建设规模优先建设光伏扶贫电站；河北、山东、河南、江西、湖南、湖北、云南、广东等提前使用2017年建设规模超过50万的省份新增建设规模全部用于建设光伏扶贫电站。

根据建设模式和收益分配方式的不同，光伏扶贫电站分为村级光伏扶贫电站和集中式光伏扶贫电站。村级光伏扶贫电站产权属于村集体，由村集体确定项目收益分配方式，大部分收益应直接分配给符合条件的扶贫对象，少部分可作为村集体公益性扶贫资金使用。集中式光伏扶贫电站按照政府投资入股、按股分成的资产收益模式建设。项目资产归政府投融资主体和投资企业共有，收益按股比分成，政府投融资主体要将所占股份折股量化给扶贫对象，代表扶贫对象参与项目投资经营，按月（或季度）向扶贫对象分配资产收益。

六、国土资源部改变"一刀切"式的光伏项目用地政策，扶持光伏扶贫和光伏复合项目

按照现行土地管理制度，国家将土地从性质上分为农用地、建设用地和未利用地。2015年9月18日，国土资源部等六部门联合印发《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号），确立了光伏发电项目可通过租赁方式使用未利用地作为光伏发电站光伏阵列用地，使用农用地一律按建设用地管理的"一刀切"式的产业用地政策。

2017年9月25日，国土资源部、国务院扶贫办、国家能源局联合印发《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（国土资规〔2017〕8号），明确符合条件的光伏扶贫电站以及利用农用地复合建设的光伏发电站项目在不破坏农业生产条件的前提下可使用除永久基本农田之外的其他农用地作为光伏方阵用地，而无需办理建设用地审批手续。

七、国家能源局加强光伏电站发电业务许可管理

根据《电力业务许可证管理规定》，从事发电业务的，应当取得发电类电力业务许可证，未取得许可从事发电业务的，应当责令改正，没收违法所得，可以并处罚款。另根据《国家能源局关于明确电力业务许可管理有关事项的通知》（国能资质[2014]151号）的规定，分布式发电项目和装机容量在6MW以下的太阳能发电项目可以豁免电力业务许可，除此之外的光伏电站应当取得电力业务许可。

实践中，光伏电站建设周期短，并且部分以建成后转让为目的的项目公司并不具备申请电力业务许可的条件，因此，在2017年以前光伏发电行业未取得电力业务许可即并网发电的情形较为普遍，监管部门的监管也较为宽松。2016年12月8日，国家能源局下发《关于加强发电企业许可监督管理有关事项的通知》（国能资质[2016]351号），明确除国家能源局明确豁免的情况外，发电机组必须取得电力业务许可方可并网发电。《关于加强发电企业许可监督管理有关事项的通知》下发时尚未取得电力业务许可的，必须在2017年6月30日取得电力业务许可，新建发电机组在完成启动试运行时间点后三个月内，必须取得电力业务许可，逾期未取得电力业务许可的，不得发电上网。