限制外商投资义务教育是对现行《外商投资准入特别管理措施（负面清单）》（2018年版）的呼应。义务教育属于禁止外商投资的范围，从"不得举办"到"不得举办、参与举办或者实际控制"，第五条的变化强调不得通过间接方式规避外商投资准入限制。

同时，《送审稿》中首次出现"实际控制"一词。VIE架构是教育机构境外上市的普遍选择，那么VIE架构这种结构性合约控制是否属于"实际控制"？从条文本身尚无直接结论。但《送审稿》发布后，在港教育概念股一度全线下跌，一定程度上反映了市场对于《送审稿》的担忧。

义务教育机构搭建VIE架构是否可行，教育机构现有VIE架构下的义务教育阶段业务是否需变更、剥离，《送审稿》第五条的"威力"到底有多大，恐怕需待正式规定落地，包括配套规定出台后，结合各地主管机关对条文的实际理解，才能拨云见日。

2. 限制集团化办学外延式发展

《送审稿》起草说明仅以"同一举办者同时举办多所民办学校"举例解释"集团化办学"，实践中同一实际控制人控制多所学校、以名校"品牌"为纽带形成学校合作共同体等情形亦非常普遍，这些是否也在"集团化办学"的限制范围内？《送审稿》并未给出明确答案。

虽然"集团化办学"概念存在模糊，但对其外延式发展的限制是本次《送审稿》的核心。对于已通过私募或者上市筹集一笔资金，计划通过并购整合扩张规模的教育集团来说，该条款对其后续发展有较大影响。具体到细分赛道：

对于业界普遍关心的"协议控制"，我们认为第十二条本身的合理性和可操作性上还存在不少疑问，即使正式规定出台时不做调整，到新规实际落地还需不少时日，目前对于《送审稿》不用过于恐慌。同时，基于法不溯及既往的基本原则，如有教育机构在规则正式出台前收购兼并了非营利性学校，除非正式规则中明确规定了追溯调整，否则新规落地前已完成的收购兼并大概率上会"既往不咎"。

3. 公办学校合作的"收"与"放"

《送审稿》收紧了公办学校的"品牌输出"。从行文来看，非营利民办学校"花钱买品牌"的做法可能很难继续。公办学校在举办或参与举办非营利性民办学校时，在输出品牌的同时亦需投入相应的教育、教师或管理资源，以保障该民办学校的教学活动顺利开展。相呼应的，《送审稿》松绑了在职教师的使用限制，对与公办学校合作的非营利民办学校缓解师资压力、提高教学质量有重要意义。

将"关联交易"写入《送审稿》和《征求意见稿》是一个很大的进步，从法规层面肯定民办学校关联交易的合法性，让不少教育机构着实松了一口气。至于公开公平公允、信息披露制度建立等要求，则更多的是技术层面的问题。

而《送审稿》删除"非营利性"的限定，将监管范围扩大至所有民办学校，也体现了对关联交易从严监管的态度。

此外，《送审稿》对非营利性民办学校关联交易提出了更高的监管要求，目的在于避免非营利性民办学校通过关联交易实现变相营利，但其中 "重大利益"、"长期执行"及"反复执行"并无具体标准，审查审计的协议范围有待进一步明确。

同时，教育和社保部门对于新增的这块业务恐怕完全没有头绪。以VIE模式下若干关联交易协议为例，教育和社保部门对于这些协议的必要性、合规性等方面很可能会提出较大的质疑，教育机构需要做大量的沟通工作来说服主管机关，以期符合相关协议"审查审计"的监管要求。

自2016年《中华人民共和国民办教育促进法》（"《民促法》"）出台，民办培训机构的定位和监管愈发模糊。主管机关将"民办培训机构"等同于"民办学校"，实践中要求各类民办培训机构均需取得办学许可证的情况屡见不鲜。

《送审稿》和《征求意见稿》均专设条文规范，明确了民办培训机构的概念和类型并分类管理。相较于《征求意见稿》补习辅导类培训机构、成人及素质教育培训机构的两分法，《送审稿》给出了"民办培训教育机构"的概念，将文化教育、成人教育、素质教育统筹到此概念下分类监管，并对《征求意见稿》对于成人和素质教育的表述进行了语序调整，避免歧义。从这方面看，相比现行规则，《送审稿》无疑是重大进步。

但同时，《送审稿》给出"民办培训教育机构"的概念后，在分支机构设立审批上也将民办学校和民办培训教育机构区别对待，却又在附则部分明确指出"民办学校包括实施非学历教育的民办培训教育机构"。如正式规则最终将民办培训机构归入民办学校，不仅造成《送审稿》与上位法2016年《民促法》对于民办学校需经主管机关前置审批规定的矛盾，我们认为更是在促进民办教育事业上退了一大步。

此外，同样由《送审稿》"民办培训教育机构"的概念引出新问题：在场地、设施设备等办学条件上，《送审稿》将适用范围扩大，要求成人及素质培训机构也需要具备相应的办学条件。

成人及素质教育培训机构既然取消了设立的前置审批，那办学条件是否满足由谁来负责认定？主管机关是进行形式审查还是实质审查？恐怕只能等各地配套规则出台，才能进一步确定了。考虑到目前各地配套政策差异之大，这无疑加重了相关培训机构的办学负担，对于成人及素质培训机构发展的促进作用可能会打折扣。

以上海为例，现行配套规则中对办学场所和设施设备、办学投入和师资队伍等等都有详细要求，例如：

《送审稿》目前将办学条件的裁量权下放到省级，后续在修订时，虽然上海需取消对于民办培训机构的前置审批，但对于诸如上述量化的办学条件规定、民办培训机构设立时应当提交的材料等事项，有可能是不做实质性更改的。

而从我们项目经验来看，满足这些条件并非易事；并且对于某些细分的素质培训机构（如主要与学校合作在学校开展素质培训的机构、家教培训机构等），如此"一刀切"的要求是其业务模式所完全不需要也是很难满足的。

对于在线教育，《征求意见稿》仅在第十五条第二款规定，位置放在文化教育类培训机构后，且只针对从事文化教育、职业资格培训和职业技能培训的在线机构。为适应教育的新形势新业态，《送审稿》将关于在线教育的内容整合，新增一条对在线实施学历教育、培训教育和利用互联网平台提供教育服务等三种形态分别作了规定，其中：

相较于《征求意见稿》要求在线实施培训教育的机构取得省级政府主管部门办学许可，《送审稿》分类管理原则和权限划分更为合理。

但我们注意到，《送审稿》第十六条第二款规定了"并不得实施需要取得办学许可的教育教学活动"，那么在线机构如想实施第十五条规定的培训教育活动，恐怕还是要对号入座拿到同级同类办学许可的。

而对于单纯提供服务的互联网平台来说，主管机关备案的程序要求可能增加了他们与教育机构合作的成本。

通过明确举办者对学校的决策管理权、根据章程规定获取薪酬的权利等变化，《送审稿》继续强化对举办者合法权益的保障。

非营利性民办学校举办者变更实行"新老划断"非常合理。对于非营利性民办学校的举办者，虽然2016年《民促法》删除了与合理回报有关的条款，非营利性民办学校的举办者也"不得从变更中获得收益"，但在保障举办者合法权益的大旗下，登记为非营利性民办学校的举办者在退出时，是否真的只能收回原始投资成本？是否可能也允许多分一些蛋糕？这些尚有待民办学校分类登记实际推行后，通过实践检验。对于现有民办学校举办者，《送审稿》依旧为其平稳退出提供了较大空间。但是，"不得以牟利为目的"虽然反映了立法本意，却因过于模糊主观，可能对现有民办学校的举办者、继任者和相关主管机关都造成很大的困扰，恐怕不具有可操作性。

1. 完善分支机构设立监管

民办学校设立分支机构，《送审稿》明确了主管机关，并要求民办学校报原审批机关备案。同时，放宽对民办培训教育机构经营区域范围的要求。

2. 放宽校长兼任限制

我们理解，《征求意见稿》作出校长兼任限制，主要原因是校长依法独立行使教育教学和行政管理职权，需保障其有足够精力对学校行使管理职责。但是，实践中教育集团管理者一人身兼数职并不少见，只要不影响学校的正常运营，并无必要限制。

3. 保障民办学校办学自主权

《送审稿》在保障教学自主权的同时加强教学与课程管理，明确民办学校及培训教育机构开设课程、使用教材的要求。

《征求意见稿》明确了民办学校的招生自主权，但限制实施学前教育、学历教育的民办学校"在审批机关管辖的区域"内开展招生活动，一度让相关民办学校忧心忡忡，对于部分生源分散的民办学校影响很大。《送审稿》恢复到公民同招，同时对于有寄宿条件的义务教育民办学校给出了跨区域招生的政策。

4. 民办学校的收费限价要求

《送审稿》对于部分民办幼儿园、义务教育学校的收费作出限价要求。根据2016年《民促法》的规定，营利性和非营利性民办学校分类管理，其中非营利性民办学校收费的具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定，营利性民办学校的收费标准，实行市场调节，由学校自主决定。前述收费限价的规定，仍是分类管理原则下的进一步规范要求。

5. 增加政府委托办学的经费扶持

对于2016年《民促法》规定的"人民政府委托民办学校承担义务教育任务，应当按照委托协议拨付相应的教育经费"，《送审稿》明确扶持政策，教育经费按照生均教育经费标准拨付。

同时《送审稿》增加"普惠性学前教育任务"的委托办学经费扶持。随着全面两孩政策实施，对学前教育资源的需求大幅增加，但总体上我国普惠性资源依然紧缺。公办园少、民办园贵的问题在许多地区还比较突出。教育部一直致力于引导和扶持民办幼儿园提供普惠性服务，"普惠性学前教育任务"的委托办学经费扶持或能在一定程度上缓解学前教育资源不足、普惠不够的压力。

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