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谋势而动 | 央企在“大合规”时代下如何对接国际？
谋势而动 | 央企在“大合规”时代下如何对接国际？
引 言
11月2日，国资委发布关于印发《中央企业合规管理指引（试行）》（下称"《指引》"）的通知，进一步预示着，中国企业的合规管理时代已经来临。目前，在我国，较为完善的合规管理体系在大多金融业、保险业企业中已基本建立，业务流程中相关行业监管规则的执行也备受重视。在新形势下，深入推进央企合规建设，是进一步深化国企改革的必然要求，也是做强做优做大央企，并与国际接轨的迫切需要。
01
时代的召唤
中央企业的合规管理，实际上在2000年代初已经开始。2006年，银监会颁布《商业银行合规风险管理指引》。2007年，保监会颁布《保险公司合规管理指引》。
2015年12月8日，国资委发布的《关于全面推进法治央企建设的意见》（国资发法规〔2015〕166号），就对中央企业的合规管理提出了一系列的要求，包括：与国际接轨，建立以专业法律背景为依托的专门合规部门，制定统一、全面和明确的合规制度，以及努力形成全员合规的良性机制。并且要求，到2020年，中央企业的依法治企能力达到国际同行业先进水平。
2017年12月29日，中国标准化管理委员会发布ISO：19600《合规管理体系指南》，成为中国企业开展合规管理的重要文件。但是，该指南提出的标准并不具有强制性，赋予了企业自主选择是否采用和实施的空间。但随着我国"一带一路"战略的全面展开，中国企业越来越多地走向国际舞台参与国际竞争，使我们深刻认识到，中国企业正面临前所未有的重大机遇、风险和挑战。尤其是我国企业在中美贸易冲突中暴露出来的合规问题，使我们不得不承认，加强企业合规管理已迫在眉睫。央企以其在国民经济中的重大地位，必须率先实践和达成对于企业合规管理的强制性要求。
02
特色与"去特色"
"大合规"是趋势
2017年的《合规管理体系指南》在引言中提出，"合规意味着组织遵守了适用的法律法规及监管规定，也遵守了相关标准、合同、有效治理原则或道德标准。同样地，《指引》基本秉持了"大合规"管理理念。具体而言，即在合规管理中，即要求遵守国内法中各层级、各部门法的法律规范，也要求遵守不同国家和地区的法律规范；既有企业内部各层级、各部门的合规，也有全面的合规风险管理；既有企业合规文化，也有合规管理体系。
《指引》的第2条第2款，将合规定义为：
"中央企业及其员工的经营管理行为符合法律法规、监管规定、行为准则和企业章程、规章制度以及国际条约、规则等要求。"
在第4条中，将"全面覆盖"原则确立为企业合规管理的第一大原则，要求
"将合规要求覆盖企业各业务领域、各部门、各级子企业和分支机构、全体员工，贯穿决策、执行、监督全流程。"
第27条，则强调了
"积极培训合规文化，强化全员安全、质量、诚信和廉洁等意识，树立依法合规、守法诚信的价值观，筑牢合规经营的思想基础。"
这些条文无不彰显了《指引》对央企大合规管理理念的应用，即指导建立的合规规范，是包括了所有适用于企业的法律、法规、标准、准则和规范。
"立体"的制度规范
在横向上，《指引》规定了两大制度，即合规管理制度和合规报告制度，在宏观上对于中央企业全员和合规管理牵头部门及相关负责人分别提出了原则性的要求。合规管理制度，在日常管理的角度，要求中央企业全员应当普遍遵守合规规范，共同促进内部合规制度的完善，既包括外部有关合规要求对内的转化，也包括对重点领域进行专门的合规立项。合规报告制度，则在风险控制与应对的角度，要求牵头人和负责人，与合规管理工作的监管部门即国资委进行沟通和回报。
在纵向上，《指引》对于五个主体分别提出了具体的要求，即对董事会、监事会、经理层、中央企业相关负责人或者法律顾问、法律事务机构或者其他机构的五种职责，分别做出了规定。充分遵循了《公司法》规制下的现代公司制企业法人治理结构和机制，既有合理分工又实现有效制衡。
在实施两大制度的过程中，五个主体之间是相辅相成、合作与监督并存的关系，在制度中敦促合规规范的实现，在制度中负责合规规范的执行，在自己的职责范围内力行合规规范，同时在自己的权限内行使监督职能。
"无障碍"接轨国际
在国资委今年7月起草的《指引》的征求意见稿中，原第12条强调中央企业合规管理要具有中国特色，"将党组织作为中央企业合规组织中的第一组织定位，要求党组织发挥领导、把关和方向性的作用。"原第20条同时规定了纪检监察部门负责受理违规举报、违规调查和处置。在《指引》的正式稿中，这两个条文均未作保留。
首先，《指引》剔除了中国特色要素，不再保留强调中国特色的规定，为实现与国际通行合规管理概念的无障碍对接奠定了基础。同时，《指引》对征求稿中界限相对模糊，难以达成共识的"道德规范"合规义务未予保留，减轻了在实践中理解条文达意的负担，增强了《指引》可操作性。此外，在原规定中，出于对中央企业性质的考虑，负责调查和处置违规举报的单位是纪检监察部门。然而，对于非党员的违规，或以企业为主体的商业贿赂的调查和处置，如果也由纪检监察部分负责调查和处置，显然是有待商榷的。因此，这一条文也未作保留。《指引》的第3条，规定了负责指导监督中央企业合规管理工作的部门是国资委。
03
现状与展望
全面铺开
早在2016年，国资委就组织中国石油、中国移动、东方电气集团、招商局集团、中国中铁等五家中央企业开展试点工作，希望借鉴国内外先进经验，探索建立投资管理体系。在新形势下，《指引》的颁布将使合规规范建设在中央企业和国有企业全面铺开，以经济制度上的优势加速规范和体系的建立，并为其他所有制企业树立榜样并提供经验。
走向海外
鉴于发改委起草的《企业海外经营合规管理指引》尚未出台，《指引》对中央企业的海外经营合规着墨不多。但对于我国企业而言，推动合规规范发展的动力不仅源于企业自身发展的需要，更有来自境内外监管形势的压力。随着走出去的中国企业的数量不断增加，业务规模不断增大，合规问题已不是小概率事件，一旦发生，就是影响力巨大的大范围事件。企业除了可能面临天价罚单的惨重代价，企业的形象，乃至其它中国企业的形象都会受到沉痛打击。因此，除了《指引》中对于强化海外投资经营行为的合规管理的规定，《企业海外经营合规管理指引》本身，及其与《指引》中关于中国企业走出去的相互补充、完善的部分同样值得期待。
付诸实践
《指引》中，对于宏观的制度建立与不同主体的职责具备了相对完善的规定，但对于合规管理重点领域仅提供了概括性的指导，缺乏足够的指引力。例如第13条第7项将对商业伙伴的合规尽调列为重点领域的合规管理，但具体列明的手段方式仅有"签订合规协议、要求作出合规承诺"。而现状是，大多数的国企和相当数量的民企已具备合规总政策，但具备专门的第三方合规管理政策以及合规尽职调查政策却少之又少。显然，诸如本条文一类规定的指导意义是有限的，具备具体实践的企业数量也十分有限。因此，如何进一步扩展规范中的实践意义，是未来进步的方向。谁把握住了这个方向，那么未来可能就在谁手中！
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