国有企业分类

混改方向

商业类

主业处于充分竞争行业和领域

原则上实行公司制股份制改革，积极引入其他资本实现股权多元化，使混合所有制企业成为真正的市场主体；国有资本可以绝对控股、相对控股或参股

主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务[1] 

保持国有资本控股，支持非国有资本参股

处于自然垄断行业

以"政企分开、政资分开、特许经营、政府监管"为原则积极推进改革；根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，促进公共资源配置市场化

公益类

涉及提供公共产品和公共服务的行业及领域，例如水电气热、公共交通、公共设施等

按照不同行业的特点，可以采取国有独资形式，具备条件的也可以推行投资主体多元化，还可以通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营

主要工作

混改方向

混改前准备-可行性研究

可行性及必要性研究为混改方案制定的首要步骤，在该部分将对混改的方向进行确定，论证国资控股或参股架构。

需注意应符合法律、法规要求，例如股权架构及混改方向是否按照国有企业分类进行确定；如属增资，拟进一步论证的募集资金用途或增资后股东数量是否符合法律法规要求。

制定混改方案

可行性研究通过后，则需对混改方案进行完整描述，具体包括有关企业发展战略和发展目标的介绍、企业改革的方式、有关引入战略投资者的引战方案、职工安置方案、企业混改后股权比例的方案及其他涉及企业管理层级和资产处置的方案等。

根据《企业国有资产法》的要求，企业改制应当制定改制方案，载明改制后的企业组织形式、企业资产和债权债务处理方案、股权变动方案、改制的操作程序、资产评估和财务审计等中介机构的选聘等事项。企业改制涉及重新安置企业职工的，还应当制定职工安置方案，并经职工代表大会或者职工大会审议通过。改制方案依法保护债权人利益。国有企业改制要征得债权金融机构同意，保全金融债权，依法落实金融债务。

内部审议及报批混改方案

产权转让/增资方案应当由企业按照企业章程和内部管理制度进行决策，形成书面决议（董事会决议和/或股东会决议）并由有权审批机构审核通过。

职工安置方案需经职工代表大会或者职工大会审议通过。 产权变动企业的董事、监事、高级管理人员及其近亲属，以及这些人员所有或实际控制的企业拟受让国有产权或参与增资的，相关的董事、监事和高级管理人员不得参与变动方案的制定和组织实施的各项工作。国有企业改制涉及财政、劳动保障等事项的，需预先报经同级人民政府有关部门审核，批准后报国有资产监督管理机构协调审批。

财务审计与资产评估

增资/产权转让事项经批准后，应委托具有相应资质的中介机构开展审计和资产评估。

产权转让事项经批准后，由转让方委托会计师事务所对转让标的企业进行审计并委托具有相应资质的评估机构对转让标的进行资产评估。企业增资在完成决策批准程序后，应当由增资企业委托具有相应资质的中介机构开展审计和资产评估。企业收到资产评估机构出具的评估报告后，将备案材料逐级报送给国有资产监督管理机构或其所出资企业，自评估基准日起9个月内提出备案申请。

产权交易所预披露

混改企业可在发布正式增资公告前通过产权交易所进行信息预披露。

因产权转让导致转让标的企业的实际控制权发生转移的，转让方应当在转让行为获批后10个工作日内，通过产权交易机构进行信息预披露，时间不得少于20个工作日。

挂牌申请

递交挂牌申请文件

提交《增资信息发布申请书》、营业执照或其他主体资格证明文件、国有资产产权登记证、公司章程、内部决策及批准文件、近三年年度审计报告、企业估值相关文件等材料。

尽职调查与反向尽调

意向投资者向混改企业的财务及法律状况进行尽职调查，混改企业可对意向投资者展开反向尽职调查。

意向投资者可能要求混改企业提供尽职调查相关资料，包括财务尽职调查报告及法律尽职调查报告等。混改企业可根据自身需要，要求意向投资者提交反向尽职调查资料，主要的反向尽调要点可参考下文"三、投资者的选择"。

投资者提交投资申请与投资者资格审查、投资者缴纳保证金

产交所向混改企业反馈《意向投资方资格确认意见函》，意向投资者应按照《增资公告》要求，将保证金交纳至产权交易所指定账户

保证金的支付涉及许多细节，具体可参照下文"六、交易文件重要条款分析——保证金条款"一节。

选择战略投资者

混改企业通过竞价、竞争性谈判、综合评议等方式选择最终投资方，确认后由产交所出具《增资结果通知书》。

投资者的遴选方式可参考下文"三、投资者的选择"。

协议签署及交割

签署交易文件并取得产权交易所出具的产权交易凭证，产权交易所将在其网站上对产权交易结果进行公告，完成工商变更登记手续。

交易文件的核心要点及投资款的支付安排可参考"六、交易文件重要条款分析"。

北京市国资[2]

以提高国有资本配置和运行效率为目标，从市管企业战略定位、主业发展需求、体制机制创新等角度出发，同步考虑品牌、管理、人才、技术、市场、资本等因素，寻找符合条件的合作伙伴，做好引资本与转机制的结合、优化企业股权结构与优化治理结构的结合。

上海市国资[3] 

企业混合所有制改制引入投资者时，原则上应引入战略投资者，必要时也可引入财务投资者。提倡引入多个投资者，以优化股权结构和法人治理。合格战略投资者的基本条件：（1）依法诚信经营，具有良好的市场声誉；（2）具有产业链或价值链关联，能与企业形成协同效应；（3）契合企业发展需要，能在资源、技术、管理、市场等方面帮助企业突破发展瓶颈，形成发展机遇；（4）兼顾其他因素，如企业文化理念相近，认同企业发展战略，行业地位优势明显等。

类项

审查事项

重点关注

意向投资者的主体资格

(1) 意向投资者及其各级控股股东的设立情况及目前存续状态；

(2) 意向投资者各层级出资结构、股东结构及实际控制人情况（含行业及投资领域）；

(3) 意向投资者及其各级控股股东在其所持有的公司股权上是否设置了质押或者该股权是否存在权属争议或其他限制；

(4)意向投资者、各级控股及参股股东的注册资本是否已经足额缴纳；

(5)意向投资者及其各级控股股东是否有代持股、委托持股或类似安排。

(1)根据意向投资者及其各级控股股东所在地的法律、法规和相关监管要求，其在中国投资从事相关业务是否符合中国法律法规要求并已取得任何形式的资质、许可；(2)三类股东（资管计划、信托计划、契约型私募基金）是否参与本次投资；(3)基金意向投资者的LP是否存在违反资管新规[4]的多重嵌套情形，结构化基金的优先和劣后级比例是否符合杠杆要求。 

意向投资者的资金来源及财务状况/资信

(1)本次投资行为的资金来源（途径、使用限制及使用期限）；(2)意向投资者及其各级控股股东存在的尚未到期或已经到期未偿还的贷款明细及余额；(3)意向投资者及其各级控股股东在中国境内所持有的主要资产是否存在被抵押、质押或其他他项权利的情形，是否存在被查封、扣押、冻结或被采取其他司法强制措施；(4)意向投资者及其各级控股股东根据现行法律、法规和政策应缴纳的各类税费的种类、税率、税款金额以及是否在最近三年内受过税务行政处罚。

(1)意向投资者是否在近期面临大额货币资金压力，是否有实力履行本次投资行为的对价支付义务；(2)意向投资者的资金是否为自有资金，亦或涉及基金募资、银行理财产品或保险资金；及(3)意向投资者的资金是否存在赎回、退出期限等的投资机制之限制。

意向投资者委派参与公司治理的具体人员

(1)意向投资者拟委派参与公司治理的具体人员名单及简历、工作经历；(2)提名人员目前的主要任职情况（包括全职和兼职）；(3)提名人员个人对外投资情况；(4)提名人员是否存在《公司法》第146条规定的不得担任公司执行董事、监事、高级管理人员的情形，是否存在曾经被判刑或涉及任何诉讼、行政处罚、警告或调查或市场进入的情形。

意向投资者委派参与公司治理的具体人员是否与国资委派、意向投资者及其各级控股股东的董监高之间存在关联关系、潜在利益冲突。

优势

分析

投资者资格条件设置

对于产权转让而言，转让方原则上不得针对受让方设置资格条件，确需设置的，不得有明确指向性或违反公平竞争原则，所设资格条件相关内容应当在信息披露前报同级国资监管机构备案，国资监管机构在5个工作日内未反馈意见的视为同意[5]。因此在产权转让项目中，受让方资格条件的设置通常仅集中于有效存续、支付能力、及审批方面，以确保交易有效性为目标。但此处对资格条件的规定不能理解为适用于产权转让项目中所有条件的设置，如同一般的并购项目，产权转让项目中同样存在商业考量，除对保证金及相应的违约情形、交易价款支付方式的要求以外，转让方还可增加对现有职工的续聘及债权债务承继要求，或对所转让的标的企业存续发展设置条件。

增资扩股项目中，由于完全属于引进合作方的模式，允许增加对意向投资者的资格要求，但规定在通过产权交易机构公开征集意向方时一并披露。除基本的有效存续及财务状况以外，此类条件通常设置为关注意向投资方与标的企业在业务上的商业契合程度及对标的企业的运营路径，例如增资比例、行业经验、资质条件、及商业方向的认同度，以讨论合作效益性为目标。产权交易机构同时会审查增资方提出限定内容是否属于框架性及是否足够宽泛，要求企业不得设置具有唯一性或指向性的投资方资格条件，亦不允许企业披露增资价格。

增资扩股项目在遴选阶段可选用的择优选择方案亦比产权转让项目更为丰富，充分了解意向方的机会更多。除竞价方案外，增资扩股项目还可以选择竞争性谈判及综合评议等方式，且可单独或组合使用。尽管产权交易机构通常倾向"价高者得"的原则，增资方出于标的企业发展的考虑，实际上在增资扩股项目中基本采用多轮竞争性谈判的模式。

企业发展

在老股转让中，拟混改企业无法直接获得投资者资金和资源，直接受益人为拟进行混改企业的国有股东；而在增资中，拟进行混改企业自身可以获得投资资金和投资者的资源。

税收

根据《企业所得税法》及其实施条例的规定，企业转让股权所得收入应作为企业的收入总额计算应纳税总额。《国家税务总局关于落实企业所得税若干税收问题的通知》（国税函[2010]79号）规定，企业转让股权收入，应于转让协议生效、且完成股权变更手续时，确认收入的实现。因此，转老股将为原国有股东带来纳税义务，而增资则无此纳税义务。

类项

关注要点

资本金账户开立

如采用外资并购模式引进外国投资者，则拟混改企业将变更为外商投资企业，应办理资本金户的开立手续。拟混改企业的一级子公司一般无需办理资本金户的开立手续。境内机构接收以投资为主要业务的外商投资企业（外商投资性公司、外商投资创业投资企业以及外商投资股权投资企业等）再投资外汇资金或接受其他境内主体再投资外汇资金的，应当在注册地外汇局申请办理接收境内再投资基本信息登记后，到银行开立境内再投资专用账户。该账户为人民币账户性质，可直接接收人民币资金。

结汇资金用途

根据《国家外汇管理局关于改革和规范资本项目结汇管理政策的通知》（汇发[2016]16号），境内机构资本项目外汇收入的使用应在经营范围内遵循真实、自用原则，资本项目外汇收入及其结汇所得人民币资金，可用于自身经营范围内的经常项下支出，以及法律法规允许的资本项下的支出。境内机构的资本项目外汇收入及其结汇所得人民币资金的使用，应当遵守以下规定：（一）不得直接或间接用于企业经营范围之外或国家法律法规禁止的支出； （二）除另有明确规定外，不得直接或间接用于证券投资或除银行保本型产品之外的其他投资理财； （三）不得用于向非关联企业发放贷款，经营范围明确许可的情形除外； （四）不得用于建设、购买非自用房地产（房地产企业除外）。因此，在外资并购的架构下，境外股东的投资款无法直接结汇用于偿还拟进行混改企业的存量债务，但上述投资款的结汇资金可以用于向拟进行混改企业的关联方或子公司提供借款或垫款（以用于清偿存量债务及补充流动资金），结汇时需提交相关合同及交易凭证。

外债及外债专户开立

外国投资者亦可在采用股权投资方式参与混改的同时，向拟进行混改的企业提供股东借款。境外股东直接提供股东借款的方式属于借用外债，需要进行外债登记后根据《国家外汇管理局关于完善外债管理有关问题的通知》（汇发[2005]74号）在投注差/特殊类型公司额度内或根据《中国人民银行关于全口径跨境融资宏观审慎管理有关事宜的通知》（银发[2017]9号文）在全口径额度内借用[8]。外债资金结汇后同样不能直接被用于偿还存量债务，可选择通过增资或向关联方或子公司提供借款的方式下沉，以偿还存量债务和补充流动资金。 对于外债的偿还，企业亦应早做准备，一年内短期外债可以展期，中长期外债一般不予展期。 

使用外汇支付竞买保证金

根据《招标投标法》第五十八条，招标文件要求中标人提交履约保证金的，中标人应当按照招标文件的要求提交。履约保证金不得超过中标合同金额的10%。如产权交易所具备外币保证金账户，则外国投资者使用外汇支付竞买保证金无需与银行签署第三方监管协议，产权交易所收到外币保证金后不进行结汇，按照转入到产权交易所保证金账户的当天人民银行中间价折算人民币金额。外国投资者直接支付的外币竞买保证金可以原路退回或直接抵作投资款，由产权交易所保证金账户转出至相应账户。如收款方应变更设立为外商投资企业，则由其在境内开立资本金存款专用账户，保证金由产权交易所保证金账户直接汇至资本金存款专用账户，并由银行办理结汇业务。

事项

判断标准

（一）是否属于经营者集中的范畴

《中华人民共和国反垄断法》

第二十条 经营者集中是指下列情形： 
  （一）经营者合并； 
  （二）经营者通过取得股权或者资产的方式取得对其他经营者的控制权； 
  （三）经营者通过合同等方式取得对其他经营者的控制权或者能够对其他经营者施加决定性影响。

《关于经营者集中申报的指导意见》（2018年9月29日修订）

第三条 经营者集中所指的控制权，包括单独控制权和共同控制权。

判断经营者是否通过交易取得对其他经营者的控制权或者能够对其他经营者施加决定性影响（控制权和决定性影响以下统称为"控制权"），取决于大量法律和事实因素。集中协议和其他经营者的章程是重要判断依据，但不是唯一的依据。虽然从集中协议和章程中无法判断取得控制权，但由于其他股权分散等原因，实际上赋予了该经营者事实上的控制权，也属于经营者集中所指的控制权取得。判断经营者是否通过交易取得其他经营者的控制权，通常考虑包括但不限于下列因素：

（一）交易的目的和未来的计划；

（二）交易前后其他经营者的股权结构及其变化；

（三）其他经营者股东大会的表决事项及其表决机制，以及其历史出席率和表决情况；

（四）其他经营者董事会或监事会的组成及其表决机制；

（五）其他经营者高级管理人员的任免等；

（六）其他经营者股东、董事之间的关系，是否存在委托行使投票权、一致行动人等；

（七）该经营者与其他经营者是否存在重大商业关系、合作协议等。

控制权取得，可由经营者直接取得，也可通过其已控制的经营者间接取得。

（二）是否达到申报规模标准

《国务院关于经营者集中申报标准的规定》第三条 经营者集中达到下列标准之一的，经营者应当事先向国务院反垄断执法机构申报，未申报的不得实施集中：（一）参与集中的所有经营者上一会计年度在全球范围内的营业额合计超过100亿元人民币，并且其中至少两个经营者上一会计年度在中国境内的营业额均超过4亿元人民币；（二）参与集中的所有经营者上一会计年度在中国境内的营业额合计超过20亿元人民币，并且其中至少两个经营者上一会计年度在中国境内的营业额均超过4亿元人民币。营业额的计算，应当考虑银行、保险、证券、期货等特殊行业、领域的实际情况，具体办法由国务院反垄断执法机构会同国务院有关部门制定。 第四条 经营者集中未达到本规定第三条规定的申报标准，但按照规定程序收集的事实和证据表明该经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，国务院反垄断执法机构应当依法进行调查。

（三）可豁免申报的交易类型

《中华人民共和国反垄断法》第二十二条 经营者集中有下列情形之一的，可以不向国务院反垄断执法机构申报：（一）参与集中的一个经营者拥有其他每个经营者百分之五十以上有表决权的股份或者资产的；（二）参与集中的每个经营者百分之五十以上有表决权的股份或者资产被同一个未参与集中的经营者拥有的。