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新规解读 | 美国商务部加强对两用物项出口管制
新规解读 | 美国商务部加强对两用物项出口管制
从EAR中删除许可例外CIV
(一) 政策调整的具体内容
具体而言，此前，根据许可例外CIV的规定，在满足该条许可例外所列条件的情况下，无需BIS的事前审核，该条许可例外即授权因国家安全原因受到管制的物项向多数位于国家分组（country group）D：1列（中国即位于D：1列）的民事最终用户或最终用途的出口、再出口和国内转移（in-country transfer）。但由于BIS删除了CIV相关规定，此后，因国家安全原因受控的物项在去往D：1列国家和地区时，出口商需要向BIS申请出口许可证，BIS会进行逐案审核。
BIS在发布该公告的同时表示，此举系为了应对特定国家的军民融合政策，以及为了维护美国的国家安全。因为BIS发现，一些D：1列国家通过许可例外CIV获得受管制的物项后，会将物项转用于军事最终用途。虽然BIS并未言明此次调整系针对中国，但鉴于中国位于D：1列且BIS数次在其公告中提及军民融合政策，因此不难看出，此次修改是对中国的"定向打击"。
(二) 政策调整的决策依据
BIS在发布公告的同时，也列明了其作出上述调整的主要依据：
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对当前CIV最终用户的出口数据的评估；
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D：1列国家的公开可用策略，这些国家当前正在实施军民融合战略，这使得美国出口商难以确定因国家安全原因受到管制的物项是否会被出口、再出口或国内转让给军事最终用户或用于军事最终用途，以及
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美国政府通过执法行动，发现D：1列国家的民用最终用户将美国原产物项转用于军事最终用途或转移给军事最终用户。
(三) 受此次政策调整影响的ECCN编码
受到BIS上述政策调整影响的产品和技术类别主要包括：核原料、核技术、核设备；化学制品、微生物、毒素有关的先进技术与材料；电子设备；计算机；通讯技术与信息安全；激光与传感器；导航与航空电子设备；船舶；航天与推进系统等。此次政策调整也影响前述与前述产品和技术相关的设备、配件和元件；试验、检验和生产设备；材料；软件以及技术。具体而言，前述产品和技术的ECCN编码为：
0A018, 0A501, 0A502, 0A503, 0A504, 0A505, 0A602, 0A604, 0A606, 0A614, 0A617, 0A919, 0A978, 0A979, 0A981, 0A982, 0A983, 0A998, 0A999, 0B501, 0B505, 0B602, 0B604, 0B606, 0B614, 0B617, 0B999, 0C606, 0C617, 0D001, 0D501, 0D505, 0D602, 0D604, 0D606, 0D614, 0D617, 0D999, 0E001, 0E501, 0E502, 0E504, 0E505, 0E602, 0E604, 0E606, 0E614, 0E617, 0E982, 1A001, 1A002, 1A003, 1A004, 1A005, 1A006, 1A007, 1A008, 1A101, 1A202, 1A225, 1A226, 1A227, 1A231, 1A290, 1A607, 1A613, 1A984, 1A985, 1A995, 1A999, 1B001, 1B002, 1B003, 1B018, 1B101, 1B102, 1B115, 1B116, 1B117, 1B118, 1B119, 1B201, 1B225, 1B226, 1B228, 1B229, 1B230, 1B231, 1B232, 1B233, 1B234, 1B607, 1B608, 1B613, 1B999, 1C001, 1C002, 1C003, 1C004, 1C005, 1C006, 1C007, 1C008, 1C009, 1C010, 1C011, 1C101, 1C107, 1C111, 1C116, 1C117, 1C118, 1C202, 1C210, 1C216, 1C225, 1C226, 1C227, 1C228, 1C229, 1C230, 1C231, 1C232, 1C233, 1C234, 1C235, 1C236, 1C237, 1C239, 1C240, 1C241, 1C298, 1C350, 1C351, 1C353, 1C354, 1C355, 1C395, 1C607, 1C608, 1C990, 1C991, 1C992, 1C995, 1C996, 1C997, 1C998, 1C999, 1D001, 1D002, 1D003, 1D018, 1D101, 1D103, 1D201, 1D390, 1D607, 1D608, 1D613, 1D993, 1D999, 1E001, 1E002, 1E101, 1E102, 1E103, 1E104, 1E201, 1E202, 1E203, 1E350, 1E351, 1E355, 1E607, 1E608, 1E613, 1E994, 1E998, 2A001, 2A101, 2A225, 2A226, 2A290, 2A291, 2A983, 2A984, 2A991, 2A992, 2A993, 2A994, 2A999, 2B001, 2B002, 2B003, 2B004, 2B005, 2B006, 2B007, 2B008, 2B009, 2B104, 2B105, 2B109, 2B116, 2B117, 2B119, 2B120, 2B121, 2B122, 2B201, 2B204, 2B206, 2B207, 2B209, 2B225, 2B226, 2B227, 2B228, 2B229, 2B230, 2B231, 2B232, 2B233, 2B350, 2B351, 2B352, 2B991, 2B992, 2B993, 2B996, 2B997, 2B998, 2B999, 2D001, 2D002, 2D003, 2D101, 2D201, 2D202, 2D290, 2D351, 2D983, 2D984, 2D991, 2D992, 2D993, 2D994, 2E001, 2E002, 2E003, 2E018, 2E101, 2E201, 2E290, 2E301, 2E983, 2E984, 2E991, 2E993, 2E994, 3A001, 3A002, 3A003, 3A101, 3A201, 3A225, 3A226, 3A227, 3A228, 3A229, 3A230, 3A231, 3A232, 3A233, 3A234, 3A611, 3A980, 3A981, 3A991, 3A992, 3A999, 3B001, 3B002, 3B611, 3B991, 3B992, 3C001, 3C002, 3C003, 3C004, 3C005, 3C006, 3C992, 3D001, 3D002, 3D003, 3D004, 3D005, 3D101, 3D201, 3D202, 3D611, 3D980, 3D991, 3E001, 3E002, 3E003, 3E101, 3E102, 3E201, 3E202, 3E611, 3E980, 3E991, 4A001, 4A003, 4A004, 4A101, 4A980, 4A994, 4D001, 4D980, 4D993, 4D994, 4E001, 4E980, 4E992, 4E993, 5A001, 5A101, 5A980, 5A991, 5B001, 5B991, 5C991, 5D001, 5D101, 5D980, 5D991, 5E001, 5E101, 5E980, 5E991, 5A002, 5A992, 5A003, 5A004, 5B002, 5D002, 5D992, 5E002, 5E992, 6A001, 6A002, 6A003, 6A004, 6A005, 6A006, 6A007, 6A008, 6A102, 6A107, 6A108, 6A202, 6A203, 6A205, 6A225, 6A226, 6A991, 6A992, 6A993, 6A994, 6A995, 6A996, 6A997, 6A998, 6A999, 6B004, 6B007, 6B008 , 6B108, 6B619, 6B995, 6C002, 6C004, 6C005, 6C992, 6C994, 6D001, 6D002, 6D003, 6D102, 6D103, 6D201, 6D619, 6D991, 6D992, 6D993, 6E001, 6E002, 6E003, 6E101, 6E201, 6E202, 6E619, 6E991, 6E992, 6E993, 7A001, 7A002, 7A003, 7A004, 7A005, 7A006, 7A008, 7A101, 7A102, 7A103, 7A104, 7A105, 7A107, 7A116, 7A611, 7A994, 7B001, 7B002, 7B003, 7B101, 7B102, 7B611, 7B994, 7D001, 7D002, 7D003, 7D004, 7D005, 7D101, 7D102, 7D611, 7D994, 7E001, 7E002, 7E003, 7E004, 7E101, 7E102, 7E611, 7E994, 8A001, 8A002, 8A609, 8A620, 8A992, 8B001, 8B609, 8B620, 8C001, 8C609, 8D001, 8D002, 8D609, 8D620, 8D992, 8D999, 8E001, 8E002, 8E609, 8E620, 8E992, 9A001, 9A002, 9A003, 9A004, 9A012, 9A101, 9A102, 9A106, 9A110, 9A115, 9A120, 9A515, 9A604, 9A610, 9A619, 9A620, 9A980, 9A990, 9A991, 9A992, 9B001, 9B002, 9B003, 9B004, 9B005, 9B006, 9B007, 9B008, 9B009, 9B010, 9B104, 9B105, 9B106, 9B115, 9B116, 9B117, 9B515, 9B604, 9B610, 9B619, 9B620, 9B990, 9B991, 9C110, 9C610, 9C619, 9D001, 9D002, 9D003, 9D004, 9D101, 9D104, 9D515, 9D604, 9D610, 9D619, 9D620, 9D990, 9D991, 9E001, 9E002, 9E003, 9E101, 9E102, 9E515, 9E604, 9E610, 9E619, 9E620, 9E990, 9E991, and 9E993.
BIS拟对许可例外APR进行调整
根据BIS发布的公告，其拟对许可例外APR进行调整。需注意，与BIS已确认将许可例外CIV从EAR中删除不同，BIS当前仅仅是计划对许可例外APR进行调整。自BIS发布公告之日起60日内，企业可提出自身的意见，BIS将在评估各方意见后作出是否调整许可例外APR的最终决定。
具体而言，此前根据许可例外APR的规定，A：1组国家/地区（其中包括中国香港以及部分瓦森纳安排成员国）可在满足一定条件的情形下将EAR受控物项转移给别国（例如位于D：1列的中国）。根据拟议更改的许可例外APR的规定，其仍将授权特定国家之间的再出口，但是针对国家安全原因受到管制的物项，A：1组国家和香港地区无法通过许可例外APR将其再出口至D：1列国家和地区。因此，针对前述再出口活动，再出口商需要向BIS申请再出口许可证，BIS将进行逐案审核。
BIS在发布上述公告时表明，其拟进行上述调整的主要考量是：其认为，部分美国盟国与美国的国家安全和外交政策考量不甚一致，甚至是部分位于A：1列的瓦森纳安排成员国的国家安全和外交政策利益也与美国不同，这可能导致美国的国家利益受到损害。
BIS同时表示，其对于多少数量的物项目前依赖许可例外APR进行再出口，多少交易将会被上述拟议的政策调整所影响以及上述拟议政策调整对企业交易时长的影响等问题都不甚清晰。故，BIS需要多方收集企业的反馈，以进一步作出最终决定。
加大对涉及中国军事最终用途与军事最终用户的出口管制
根据BIS发布的公告，BIS拟对EAR相关条款进行修订，以加强对涉及中国、俄罗斯和委内瑞拉军事最终用途或军事最终用户的物项出口、再出口和国内转让的许可证要求。
具体而言，此前BIS对去往中国的涉及军事最终用途的出口和再出口等活动进行管制，此次调整后，BIS将军事最终用户也纳入管制范围。此外，此次调整还扩大了适用许可证要求和审查政策的物项的范围，以及"军事最终用途"一词的定义。同时，此次调整为向中国、俄罗斯或委内瑞拉出口特定物项的活动设定了新的管制理由和相关的区域稳定（regional stability）审查政策。最后，此次调整要求去往中国的出口活动，在AES平台（Automated Export System）进行电子出口信息备案。
(一) 将军事最终用户纳入管制范围
BIS当前对军事最终用途的定义包括：直接使用（武器和其他防御物项的零部件或子系统）和间接使用（用于武器设计和开发、测试、维修和保养）。此次调整后，BIS将军事最终用途的定义扩大到"使用"、"开发"或"生产"物项之外，进一步包括：任何支持或有助于军事物项的操作、安装、维护、修理、翻新、开发或生产的物项。
EAR当前对军事最终用户的定义是：陆军，空军、海军，海岸警卫队以及国民警卫队和警察、政府情报或侦察机构。此次BIS未对前述定义进行调整，但是BIS对EAR第744.21部分的许可证要求进行了拓展，将位于中国的军事最终用户纳入管制范围。
(二) 拓宽受到管制的物项范围
BIS将受到EAR第744部分附件2 - 军事最终用途和军事最终用户许可证要求的物项的范围进一步拓宽。具体来说，此次新增主要涉及材料加工，电子，电信，信息安全，传感器和激光以及推进（materials processing, electronics, telecommunications, information security, sensors and lasers, and propulsion）类物项。前述物项的ECCN编码为：2A290, 2A291, 2B999, 2D290, 3A991, 3A992, 3A999, 3B991, 3B992, 3C992, 3D991, 5B991, 5A992, 5D992, 6A991, 6A996, and 9B990。此外，本次调整还扩大了如下ECCN编码下物项的范围：ECCNs 3A992, 8A992, and 9A991。最后，本次调整后，BIS在744.21（e）节下，将采取推定拒绝（presumption of denial）的许可证审核政策。因此，可以预见，中国军事最终用户或涉及军事最终用途的交易，想要取得BIS签发的出口许可证，可能面临很大的困难。
(三) 增加电子出口信息备案的要求
根据BIS现有规定，在货物价值低于2500美元以及受管制原因仅为反恐（anti-terrorism）的情况下，去往中国的出口无需进行电子信息备案（Electronic Export Information，EEI）以及提供ECCN编码。但是，为了提升涉及中国的出口的活动的透明度，根据此次调整后的EAR的规定，不论物项的价值如何，针对去往中国的出口，都需要进行电子信息备案，除非交易适用许可例外GOV；此外，就算针对去往中国的出口活动没有许可证要求，电子信息备案也需要提供正确的物项的ECCN编码信息，不论物项受到管控的原因为何。
总结分析
首先，BIS此次进行和日后拟进行的调整，一方面将加强对因国家安全原因受到管制的物项直接向中国的出口的管制；另一方面可能加强对因国家安全原因受到管制的物项从第三国/香港地区向中国再出口的管制。因此，若BIS拟对许可例外APR的调整最终落地，美方将能从出口和再出口两个角度，对因国家安全原因受到管制的物项去向中国的流动进行严厉管控。
其次，BIS此次进一步将涉及中国军事最终用户的出口和再出口活动纳入管制范围。在中国当前军民融合的政策下，国防部和军方同许多中国高校、科研机构、企业都开展不同形式的合作；因此，美国的前述政策可能对与军方存在合作关系的相关企业产生不同程度的影响。此外，BIS对军事最终用户的定义除中国军队外，还包括 "国家警察、政府情报和侦察组织等。"这将大幅增加前述实体和组织采购美国产品、零部件、软件、和技术所面临的合规风险和合规成本。
另外，此次包括取消许可例外的新规有可能会将中国用户推向美国的竞争对手。但是，从另一个角度来看，美方开始取消针对特定出口的这些许可例外，可能会带来寒蝉效应；即，其他国家和地区（如欧盟）的企业可能也会针对去向中国的出口加大合规审查，进而使中国企业获取相关尖端技术面临较大的困难。
最后，此次BIS进行的调整，尤其是删除许可例外CIV，主要受到影响的是集成电路、电信设备、雷达、高端计算机和其他相关物项。而在前述行业，许多中国企业在产品生产过程中，离不开美国企业的技术供应和支持。因此，那些对美依赖程度高的中国企业，特别是替代性弱的关键零部件完全依靠从美进口的，在上述许可例外被撤销后，正常经营很可能会受到较大影响，企业存续也可能面临直接的威胁和挑战。
