在历经近三年的调研和起草后，2017年12月22日，《卫健法（草案）》首次提交第十二届全国人大常委会第三十一次会议审议。此后，该法草案先后经历4次审议，3次征求社会公众意见，最终于2019年12月28日由第十三届全国人大常委会第十五次会议审议通过。我们对《卫健法》的立法过程梳理如下：

本部分我们重点论述《卫健法》对整个医疗卫生体系具有重大意义的核心内容，而对影响医疗大健康行业的投资并购的相关内容则在第三部分论述。

基于新一轮医药卫生体制改革得出的经验，《卫健法》在法律层面明确了医疗卫生事业必须具有公益性，医疗卫生服务必须以公民健康为目的。公益性原则也是《卫健法》的最大亮点之一。《卫健法》的公益性具体表现为：

• 划定了基本医疗卫生服务的范畴并规定基本公共卫生服务由国家免费提供；

• 规定急救中心不得以未付费为由拒绝或拖延为危重患者提供急救服务，真正做到将患者利益放在第一位；

• 规定政府举办的医疗机构应当坚持公益性质，与社会资本只能合作举办非营利性医疗机构，不得合作举办营利性医疗机构。

基于我国医疗卫生资源发展不平衡的现状以及基层人民群众就医难的现实困难，《卫健法》从立法层面落实了"强基层"方针，以实行分级诊疗为基础，鼓励人、财、物向基层倾斜，特别是艰苦边远地区，以达到合理分配医疗资源的目的。"强基层"方针的具体体现如下：

• 人力方面：

（a）要求医院承担对基层医疗卫生机构进行业务指导的工作；规定国家建立医疗卫生人员定期到基层和艰苦边远地区从事医疗工作的制度；要求执业医师晋升为副高级技术职称前应当有一年以上在县级以下或者对口支援的医疗机构提供医疗卫生服务的经历。前述规定一方面将先进的医学诊疗技术、理念带到基层，支援基层医疗卫生建设工作，另一方面，让大医院的医生深入基层，了解我国基层医疗的真实面貌，有助于提升医德医风。

（b）规定国家采取定向免费培养、对口支援、退休返聘等方式加强基层医疗队伍建设，并通过在薪酬津贴、职业发展、表彰奖励方面的优惠政策以及上下贯通的职业发展机制及多渠道的补贴、养老政策，切实保障基层医务工作人员的利益，解除医务人员下基层的后顾之忧。

• 物力、财力方面：

国家鼓励社会力量举办的医疗卫生机构参与医疗服务合作机制，加强建立健全基层医疗卫生服务网络，支持开发适合基层和边远地区应用的医疗卫生技术，从国家规划制定和资源配置方面加强对基层医疗的财政投入，并将带动社会资本对基层医疗的投资。

在国家政策的扶持和大数据、人工智能、云计算等技术发展的推动下，我国"互联网+医疗"这一新业态已呈百花齐放之势。《卫健法》施行后，社会资本可能进一步进军医疗行业，通过远程医疗、互联网医疗、医生集团、医疗AI、医疗信息数据化等方式对传统医疗行业进行赋能与升级，而这也将成为医疗大健康行业新的投资风口（详见本文第三部分）。

然而，个人医疗信息的保护事关个人隐私和国家安全，"互联网+医疗"的业务模式中由于参与主体众多，个人医疗信息泄露的风险急剧增加，这已经成为一个亟待解决的问题。就此，根据《网络安全法》及个人信息保护的最新实践，《卫健法》也要求"制定医疗数据采集、存储、分析和应用的技术标准"、"保护公民个人健康信息"，对公民个人健康信息单独予以立法保护，医疗卫生人员有泄露公民个人健康信息行为的，将承担个人责任，可能被处以行政处罚。

近年来，我国医闹事件频频发生，其中不乏医护人员的人身安全受到严重侵犯的情况。对此，《卫健法》明确禁止任何组织或个人威胁、危害医疗卫生人员的人身安全，侵犯其人格尊严，并将"医闹"行为的责任上升至刑法的高度，提高了对涉医违法行为的打击力度。

此外，《卫健法》明确了医疗卫生机构执业场所为公共场所，医院的治安主体将从"保安"变为"公安"，如果有"医闹"等类似事件发生，公安部门将有权第一时间处理，运用公权力震慑伤医、辱医者。

• 医疗告知

《卫健法》特别明确了"医疗费用"的法定告知义务，增加了及时告知的要求，并且规定对于手术风险的告知只需得到患者或其近亲属的同意，删除了书面同意的要求。

• 过度医疗

《卫健法》首次提出了"过度医疗"的概念。尚未生效的《民法典》侵权责任编及现行《侵权责任法》规定，医疗机构及其医务人员不得违反诊疗规范实施不必要的检查。由于"医疗"的概念包含检查、治疗、护理的全部环节，因此，《卫健法》将"不得过度检查"扩大到"不得过度医疗"，全面扩大了保护范围。

另外，过度医疗还有可能构成刑事犯罪。5月29日下午，深圳南山法院一审公开宣判某民营医院过度医疗构成强迫交易罪，被告人黄某文、郝某倩等5人分别为医院股东、医务院长、医生助理、导诊人员和咨询客服人员，最终被判处一年八个月至一年有期徒刑，处人民币二十万元至一万元不等罚金。

• 打击骗保

《卫健法》明确了骗保人员以及骗保的相关医疗机构的法律责任，各地也陆续出台规定打击骗保行为。如上海市6月1日开始执行《上海市基本医疗保险监督管理办法》，建立健全医疗保障信用评价体系和信息披露制度，对定点医疗机构、定点零售药店、定点评估机构和定点护理机构及其工作人员，参保人员以及其他个人的失信信息，应当按照国家和本市有关规定归集，并依法依规开展联合惩戒。因此，医疗机构和医务人员应当提高合规意识和风险意识，避免触碰法律红线。

《卫健法》出台前，《国务院办公厅印发关于促进社会办医加快发展若干政策措施的通知》（国办发〔2015〕45号）（"《社会办医通知》"）作为社会办医领域的纲领性文件，规定了鼓励社会办医的多项政策，包括同等享受政府补助、鼓励地方贴息补助、探索多种融资渠道、落实税收政策、纳入医保定点范围等，但是，由于《社会办医通知》的效力等级较低，很多政策与其他法规并无有效衔接，导致并未真正落地。

而《卫健法》第41条通过基本法的形式明确社会办医与公立医院的平等地位，并且在平等享受待遇方面扩大了范围，由原来的主要是政府补助、税收方面扩大到基本医疗保险定点、重点专科建设、科研教学、等级评审、特定医疗技术准入、医疗卫生人员职称评定、税收、财政补助、用地、用水、用电、用气、用热等政策，社会办医均享受平等待遇。其中值得注意的是医疗卫生人员职称评定，"21世纪最缺的就是人才"，根据笔者十余年来代表民营资本社会办医提供法律服务的经验，即使有诸多政策支持，民营医院在吸引医生人才方面存在着"先天不足和后天失调"，认定副高及以上职称时民营医院医生常常很难有突破。因此，至少《卫健法》从法律层面对此进行了明确规定，给民营资本投资社会办医的人才引进带来了些许希望和曙光。

• (a) 公立医院的公益性是《卫健法》的最大亮点

如前所述，作为最大亮点，《卫健法》旗帜鲜明地提出了"公益性"原则，并要求"所有收支均纳入预算管理，按照医疗卫生服务体系规划合理设置并控制规模"。而这一原则和以后可能存在的实践操作可能也会直接影响所有与公立医院的合作方以及其相关投资。

根据我国《民法典》（2021年1月1日生效）第一编"总则"第三章第三节的规定，为公益目的或者其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人，为非营利法人。因此，公立医院通常也被认为是非营利法人，而这种"非营利性"和"公益性"除了公立医院的内部构建问题（比如医院发展第三产业、设置特需门诊VIP服务的合理性和合法性解释等）外，首当其冲就是遏制了公立医院与合作方通过合同形式寻求合理对价的商业模式，从目的上也否定了公立医院向合作方引流的可能性。在两票制和诸多医疗改革将"医"和"药"分离后，《卫健法》的规定一定程度上可能加速将"医"和"医疗服务"分离的步伐。

• (b) 公立医院公益性对社会资本与其合作模式的影响

《社会办医通知》中允许社会力量通过特许经营、公建民营、民办公助等模式，举办非营利性医疗机构，未明令禁止社会资本与公立医院合作举办营利性机构。实践中，社会资本通过与公立医院合资设立新院区或通过合作项目设立分院并不少见，"一址两院"模式[1]、"IOT"模式或托管模式[2]也是社会资本比较常用的与公立医院合作模式，而"院中院"、"承包科室"虽是《医疗机构管理条例》和相关规范性文件（例如《卫生部关于对非法采供血液和单采血浆、非法行医专项整治工作中有关法律适用问题的批复》）明令禁止的，但是灰色地带的操作仍然屡见不鲜。

《卫健法》生效后，明确"双禁止"规定，即政府举办的医疗卫生机构不得与其他组织投资设立非独立法人资格的医疗卫生机构，不得与社会资本合作举办营利性医疗卫生机构。社会资本与公立医院如采取前述"一址两院"模式、合资设立新院区或通过合作项目设立分院模式将为《卫健法》所禁止，而此前部分地方探索的混合所有制公立医院改制方式也被正式宣告终止[3]。但是，耐人寻味的是，在草案阶段二审稿和三审稿中均规定了"政府举办的医疗卫生机构与社会资本合作举办营利性医疗卫生机构"属于违法行为，需要承担法律责任，但是在最终生效版本中却被删除了，似乎法律对公立医院与社会资本合作留下了些许想象空间。

而"IOT"模式或托管模式在未改变公立医院的非营利性性质的前提下，社会资本以提供"医院管理服务"收取医院管理费的方式获得利润。但是在《卫健法》强调公立医院应当坚持公益性质的政策背景下，该模式是否符合国家的医改政策，是否存在被认定为"变相分红"的风险或可能性，有待后续政策立法进一步明确。不过，我们对此模式可能保持谨慎乐观，线索也是立法过程中对于该"变相分红"法律后果的修改，第一稿草案规定"非营利性医疗机构违法分配营业收入的"构成违法，二次审议稿修改为"非营利性医疗卫生机构向出资人分配收益"构成违法，生效版本中进一步修改为"非营利性医疗卫生机构向出资人、举办者分配或者变相分配收益"。可见，虽然行为方式包括分配或变相分配，但是分配内容由"营业收入"缩小为"收益"，似乎为"IOT"模式或托管模式的合法存续预留了解释可能，仍需依靠之后相关部门进一步的意见进行解释。

因此，对于与公立医院合作的商业模式如何合法合规存续并不断探索和创新，似乎成为医药投资机构进行投资和管理的先决条件。而绿地投资设立医院或者建立独立的检验中心和实验室等，似乎是更多民营资本社会办医比较稳妥的选择路径。

• (a) 加大买卖、出租、出借医疗机构执业许可证行为处罚

《医疗机构管理条例》由于制定时间较为久远及当时的特定历史情境，其中对于医疗机构买卖、出租、出借医疗机构执业许可证的违法行为处罚金额在今天看来显然较小，且处罚措施缺少梯度。

"违反本条例第二十三条规定，出卖、转让、出借《医疗机构执业许可证》的，由县级以上人民政府卫生行政部门没收非法所得，并可以处以5000元以下的罚款；情节严重的，吊销其《医疗机构执业许可证》。"

而《卫健法》则借鉴了近年来国内立法的重罚主义立法倾向，并且完善了几种处罚措施的接续关系。

"违反本法规定，伪造、变造、买卖、出租、出借医疗机构执业许可证的，由县级以上人民政府卫生健康主管部门责令改正，没收违法所得，并处违法所得五倍以上十五倍以下的罚款，违法所得不足一万元的，按一万元计算；情节严重的，吊销医疗机构执业许可证。"

然而，令人遗憾的是，《卫健法》仍未明确何种行为构成"买卖、出租、出借医疗机构执业许可证"，投资机构直接收购医院或间接收购医院的出资人股权是否构成买卖医疗机构执业许可证，实务中仍存在不确定性。建议投资机构进行相关交易时引入专业律师协助进行交易，以避免相关合规性风险。

• (b) 明确出租科室行为的处罚

此前，根据《卫生部关于对非法采供血液和单采血浆、非法行医专项整治工作中有关法律适用问题的批复》，医疗机构将科室或房屋承包、出租给非本医疗机构人员或者其他机构并以本医疗机构名义开展诊疗活动的，按照《医疗机构管理条例》第四十六条规定予以处罚。即原来的规定下，医疗机构出租科室的按照出借《医疗机构执业许可证》的行为处罚。

而《卫健法》则将出租科室行为单独为一种违法行为，规定了不同于出借《医疗机构执业许可证》行为的处罚，并且规定了对直接责任人员的双罚制，但是，却不会导致被吊销《医疗机构执业许可证》。

"由县级以上人民政府卫生健康主管部门责令改正，没收违法所得，并处违法所得二倍以上十倍以下的罚款，违法所得不足一万元的，按一万元计算；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。"

对于医疗大健康行业的投资机构而言，此前对于医疗机构投资尽调时可能认为部分违法行为的处罚结果不重而无需整改或者放弃赔偿承诺的，则需要重新考量该等违法行为的影响，并在交易文件中加以考虑。

• (a) 家庭医生

《卫健法》第31条规定国家推进基层医疗卫生机构实行家庭医生签约服务，建立家庭医生服务团队，与居民签订协议，根据居民健康状况和医疗需求提供基本医疗卫生服务。首次在基本法律层面明确家庭医生制度，新的家庭医生业务形态可能成为新的投资风口。

除了法律规定的基层医疗机构推进家庭医生服务外，民营医院或其他专业机构也可以自主推行多种形式的家庭医生服务，例如本团队服务的某民营医院就推出了终身制家庭医生、5年期和1年期的家庭医生服务，同时可以附加就医快速通道等附加服务。另外，家庭医生服务也将成为新的流量入口，互联网企业、医药企业等均可以以此切入，通过大数据、人工智能分析延伸出多样化的服务业态。

• (b) 医疗信息化

如前所述，《卫健法》在法律层面直接规定推进医疗卫生系统的信息化建设，也与国家的"新基建"政策不谋而合。随着我国经济稳步复苏，"新基建"作为国家经济刺激计划的重要部分也有条不紊地推进，而医疗卫生系统的信息化建设即是"新基建"在医疗卫生系统的垂直落地。这也将进一步助推"互联网+医疗"行业的蓬勃发展，催生更多的独角兽企业和投资机会，在可预见的未来中商机无限。

[1]即公立医院以其部分"存量资产"与社会资本合作，在原公立医院所在地成立营利性医院，出现在同一院区"非营利性医院"与"营利性医院"并存的模式。如首都医科大学附属复兴医院与北京复兴博爱眼科中心均为具有独立法人资格的医疗机构，但注册地址相同；山东省立医院与山东省医学影像研究所同样为"一址两院"形式；青岛市政府与清华大学签订共建青岛西海岸新区医疗机构合作框架协议，在青岛西海岸新区合作共建清华大学附属青岛医院，清华大学附属青岛医院将创新"一址两院"运营管理模式，建设包括一个市属三级公立医院和一个国际医院。

[2] 即社会资本通过与公立医院、政府签署经营权管理协议、委托管理协议、合作协议等形式，约定公立医院在一定条件和期限内，将医院的整体或部分资产的经营权和管理权授予社会资本的交易模式。

[3] 此前，浙江省曾发布《关于发展混合所有制医疗机构的试点意见》，探索公立医院混合所有制改革。