为了加强对非金融企业、自然人等主体设立金融控股公司的监督管理，防范系统性金融风险，自2017年以来，中共中央、国务院、中国人民银行多次强调加强对金融控股公司的监管，主要内容：

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政策的历史演进如下：

金融控股公司是指依法设立，控股或实际控制两个或两个以上不同类型金融机构，自身仅开展股权投资管理、不直接从事商业性经营活动的有限责任公司或股份有限公司。

1、所控股金融机构类型

金融控股公司所控股金融机构包括以下类型：

（1）中国银保监会监管下的商业银行（不含村镇银行）、金融租赁公司、信托公司、金融资产管理公司、人身保险公司、财产保险公司、再保险公司、保险资产管理公司；

（2）中国证监会监管下的证券公司、公募基金管理公司、期货公司；

（3）国务院金融管理部门认定的其他金融机构。

2、境内外金融机构

金融控股公司所控股金融机构包括金融控股公司控股或实际控制的境内外金融机构。

金融控股公司所控股金融机构类别列举的均为中国银保监会、中国证监会监管下的核心持牌金融机构，对于其他持牌金融机构尚未明确列举，包括由中国银保监会监管的消费金融公司、理财子公司、金融资产投资公司等非银行金融机构及保险经纪公司、保险代理公司等；由中国证监会监管的券商资管子公司、基金子公司等。其他准（类）金融机构，如小额贷款公司、融资租赁公司、融资担保公司等也未明确列举。

《金控办法》将符合以下情形的金融控股公司纳入监管：

（一）控股股东、实际控制人为境内非金融企业、自然人以及经认可的法人；

（二）实质控制两类或两类以上金融机构；

（三）实质控制的金融机构的总资产或受托管理资产达到一定规模，或者按照宏观审慎监管要求需要设立金融控股公司。

金融机构跨业投资控股形成的金融集团参照《金控办法》确定监管政策标准，具体规则另行制定。

《金控办法》仅规制非金融企业、自然人以及经认可的法人作为控股股东、实际控制人的金融控股公司，不直接适用于金融机构作为控股股东、实际控制人的金融控股公司。

《金控办法》将控股或实际控制统称为实质控制，实质控制的标准具体可以分为如下几类：

投资方直接或间接取得被投资方过半数有表决权股份的，即对被投资方形成实质控制。计算表决权时应当综合考虑投资方直接或间接持有的可转换工具、可执行认股权证、可执行期权等潜在表决权。

投资方未直接或间接取得被投资方过半数有表决权的股份，有以下情形之一的，视同投资方对被投资方形成实质控制：

1、投资方通过与其他投资方签订协议或其他安排，实质拥有被投资方过半数表决权。

2、按照法律规定或协议约定，投资方具有实际支配被投资方公司行为的权力。

3、投资方有权任免被投资方董事会或其他类似权力机构的过半数成员。

4、投资方在被投资方董事会或其他类似权力机构具有过半数表决权。

5、其他属于实质控制的情形，包括按照《企业会计准则第33号——合并财务报表》构成控制的情形。

6、两个或两个以上投资方均有资格单独主导被投资方不同方面的决策、经营和管理等活动时，能够主导对被投资方回报产生最重大影响的活动的一方，视为对被投资方形成实质控制。

实践中，由于国务院金融管理部门对于投资者在金融机构的持股比例上限有相关规则限制，如投资者在中资商业银行的持股比例一般不得超过20%、在民营银行的持股比例不得超过30%，因此，在具体判断持股金融机构20%或30%的第一大股东是否构成该等金融机构的控股股东、实际控制人，即第一大股东是否实质控制该等金融机构问题上存在着诸多困难，实践中分歧也较大。我们理解，该等金融机构控股股东、实际控制人认定需要根据《金控办法》、《企业会计准则第33号——合并财务报表》等相关规定，结合该等金融机构的股权结构现状、主要股东情况、公司章程具体条款、公司治理实际情况等多方面因素及国务院金融管理部门的监管意见综合判断。

非金融企业、自然人及经认可的法人实质控制两个或两个以上不同类型金融机构，并具有下列情形之一的，应当向中国人民银行申请设立金融控股公司并取得金融控股公司许可证：

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此外，《金控办法》还新增了金融控股集团概念，即金融控股公司及其所控股机构共同构成的企业法人联合体。符合前述任一标准的企业集团，如果企业集团内的金融资产占集团并表总资产的比重达到或超过85%的，则：

1、企业集团可申请专门设立金融控股公司，由金融控股公司及其所控股机构共同构成金融控股集团；

2、企业集团也可以按照《金控办法》规定的设立金融控股公司的同等条件，由企业集团母公司直接申请成为金融控股公司，企业集团整体被认定为金融控股集团，金融资产占集团并表总资产的比重应当持续达到或超过85%。

《金控办法》具体规定了金融控股公司的设立条件及非主要股东、主要股东、控股股东或实际控制人的条件，详见下表：

参考了《商业银行股权管理暂行办法》、《关于加强非金融企业投资金融机构监管的指导意见》的监管原则，《金控办法》对金融控股公司股东资格分类监管，设定正负面清单及禁止行为，并对金融控股公司的资本合规性实施穿透管理。

虽然《金控办法》未对非主要股东界定标准中的重大影响进行界定，我们理解，重大影响通常包括但不限于向金融控股公司派驻董事、监事或高级管理人员，通过协议或其他方式影响金融控股公司的财务和经营管理决策以及国务院金融管理部门认定的其他情形。

《金控办法》对于金融控股公司股权结构的主要监管要求如下：

（一）金融控股公司应当具有简明、清晰、可穿透的股权结构，实际控制人和最终受益人可识别，法人层级合理，与自身资本规模、经营管理能力和风险管控水平相适应；

（二）《金控办法》实施前，已经存在的、股权结构不符合《金控办法》要求的企业集团，应当在国务院金融管理部门认可的期限内，降低组织架构复杂程度，简化法人层级；

（三）《金控办法》实施后，新增的金融控股公司，金融控股公司和所控股金融机构法人层级原则上不得超过三级；

（四）金融控股公司所控股金融机构不得反向持有母公司股权、所控股金融机构之间不得交叉持股。金融控股公司所控股金融机构不得再成为其他类型金融机构的主要股东，但金融机构控股与其自身相同类型的或属业务延伸的金融机构，并经国务院金融管理部门认可的除外。

《金控办法》实施前已具备应当申请金融控股公司情形的机构，应当在《金控办法》实施之日起12个月内向中国人民银行申请设立金融控股公司；《金控办法》实施前已经存在的、具备金融控股公司设立情形但尚未达到《金控办法》监管要求的，经国务院金融管理部门同意，可以在一定期限内进行整改，并由国务院金融管理部门进行验收。

金融控股公司名称应包含"金融控股"字样，未取得金融控股公司许可证的，不得从事《金控办法》第六条所规定的金融控股公司业务，不得在名称中使用"金融控股"、"金融集团"等字样。

按照《金控办法》规定应当设立金融控股公司，但未获得金融控股公司许可的，中国人民银行会同中国银保监会、中国证监会可以对其采取以下措施：

（1）责令改正；

（2）要求部分转让对金融机构的股权至丧失实质控制权；

（3）要求全部转让对金融机构的股权等纠正措施。

《金控办法》与《金控办法（征求意见稿）》相比，增加了《信托法》、《准入决定》作为上位法，将实质控制细化为控股或实际控制，新增了经认可的法人这一新控股股东或实际控制人类别、企业集团母公司直接申请金融控股公司的金融资产比重的持续性要求，新增了金融控股公司应当规范资金使用并不得为其主要股东、控股股东和实际控制人提供融资支持，新增金融控股公司业务终止时期金融控股公司许可证应注销、董监高变更应符合任职条件并向中国人民银行备案，对非金融企业作为主要股东的盈利性条件实施差异化要求、延长了提交金融控股公司设立申请的时限、放宽了金融控股公司法人层级要求、豁免了新设金融控股公司作为金融机构股东的连续盈利要求、提高了对违法行为的罚款金额，建立中国人民银行与相关部门之间信息共享机制等。详见附件《金融控股公司监督管理试行办法》主要变化对比表。