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海关监管视角下的中国出口管制——从制度设计到合规实务
海关监管视角下的中国出口管制——从制度设计到合规实务
自贸易争端升级以来，中美两国的出口管制制度业已成为全行业关注的热点话题，美国不断针对中国的高科技领域采取措施，中国也正在抓紧制定法律、完善监管。站在合规的层面看，企业经营管制物项的业务仅仅研究管理目录和许可证是远远不够的。除了商务部门的行政管理，海关的监管同样不可忽视，从物项分类、出口申报到货物流向，风险无处不在。本文选择几个在出口管制和海关监管方面既有联系又容易混淆的问题，抛砖引玉，简要探讨企业的出口管制合规实务。
一、管理目录与海关税则
我国现行的两用物项出口管制体系由《中华人民共和国核出口管制条例》等8部行政法规[1]构成；《两用物项和技术进出口许可证管理办法》集合了所有8部行政法规涉及的许可证件制定了《两用物项和技术进出口许可证管理目录》（以下简称"管理目录"），其中进口3个目录，包括127类货物；出口9个目录，包括624类货物、16类软件和20类技术[2]。
海关以商品编码（即海关税号）为基本单元对进出口商品实施监管，我国的进出口商品编码在《商品名称及编码协调制度公约》确定的6位税号基础上增加了2位本国子目和2位监管代码。目前《中华人民共和国海关进出口税则》包括21个大类97章8500多个8位编码，11900多个10位编码；除第77章是空章外，其他各章按照从动物、植物、矿物到工业产品，从原材料、半成品到制成品，从初级产品到高级产品的顺序排列。
值得注意的是，出口管制目录与海关税则并不是一一对应的关系。首先，这9个目录一共列明了424个海关税号，除去软件和技术，有172类货物未列明海关税号。第二，海关税则中监管代码标记为"3"（出口时需要提交两用物项许可证）的税号有451个，其中有部分税号并未在管理目录中列明。第三， 29个[3]在出口管理目录列明的税号在海关税则中并没有标记相应的监管条件。
合规小贴士
1) 判断出口货物是否需要两用物项许可证，必须以相关领域的法律法规为依据，严格以管理目录上规定的物项名称、法定描述为准；海关税则所列的监管条件应当作为参考，但不可作为唯一的判断依据。
2) 企业应当高度重视商品归类，特别是化学品、化工类产品的溶剂、溶质、混合物的特殊规则，机电产品归类对原理、功能、用途的理解，以及多功能机器、组合机器和功能机组的基本概念。归错税号，轻则申报不实影响许可证管理，重则逃避海关监管构成走私。
二、最终用途与物项分类
"最终用途"是两用物项出口管制的核心要素之一。物项描述方面大致分为四类：第一，在名称或描述上对用途做专门的限定。这类货物主要集中在核出口管制、核两用品、导弹两用品、生物两用品以及有关化学品方面，在全部624类管制货物中约有123类；管制物项包括材料、设备和部件/组件、系统等。货物描述中带有"专门设计"、"专门制造"的，一般其功能具有共通性，但用途往往具有专项性。
举例：税号8515809010、8468200010项下的"自动焊接机"，其描述为"专门设计或制造用于将端塞焊接于燃料细棒（或棒）的"；税号8419500010项下的"热交换器"，其描述为"专门设计或制造用于上述第6项定义的核反应堆的一次冷却剂或中间冷却剂回路的热交换器……"
第二，约有140类物项在描述中含有"可用于"、"可作为"，主要集中在核两用品、生物两用品、易制毒化学品、监控化学品以及有关化学品，管制物项包括化学物质、设备、部件/组件、系统，相比"专用于"，"可用于"更加突出其用途上的"两用性"。
举例：税号29152111项下的乙酸，税号2841610000项下的高锰酸钾，其描述均为"可用于制造毒品"。
第三，部分物项通过对"用途"的反向排除来限定许可范围。
举例：比如2844100010和2844100090项下的天然铀及其化合物，其描述为"包括呈金属、合金、化合物或浓缩物形态的各种材料，不包括：（1）政府确信仅用于非核活动的源材料；（2）一个自然年（1月1日至12月31日）内向某一接受国出口：少于500 kg的天然铀。"
第四，还有部分物项在名称和物项描述上对用途完全没有任何限定，这类物项无论最终用于何种用途，都需要两用物项许可证。
举例：2812901910项下的三氟化氯（核两用品）、8412101010项下的超燃冲压喷气发动机（导弹两用品）以及3002903010项下的口蹄疫病毒（生物两用品）。
由此可见，从"专用"到"可用"再到反向排除和完全不做限制性描述，两用物项的管制边界呈现出两头清晰，中间模糊的特点。从制度设计的角度看，这种方式显然更有利于严格管理，同时对企业的合规管理也提出了更高的要求。
合规小贴士
3) 如果对有些商品是否受到两用物项管制拿不准，贸然出口可能构成"无证到货"，改头换面则会构成走私。正确的做法是应当通过法定程序向商务部门申请咨询；如果商务部答复属于管制物项，企业应当依法申请许可证件，反之如果商务部答复不属于管制物项，则企业可凭商务部的书面答复向海关申报出口。
4) 企业应当结合管制清单和海关税则建立内部的物料清单，划分风险等级，实施风险管理；对于高风险物项提前启动合规程序，全程强化合规管理。
5) 应当充分研究货物管制目录与技术管制目录的关系，通过多种方式促进项目实施。
三、申报要素与管制要求
从许可证管理的角度看，"最终用途"至关重要，申请核出口以及核两用品、导弹及两用品、生物两用品、易制毒化学品、有关化学品出口的，都必须由接受方做出不用于相关特定用途的保证；申请监控化学品出口，接受方必须做出保证仅用于科研、医疗、制造药物或者防护之目的。在海关监管方面，"用途"申报同样值得关注。海关给每一个税号都规定了"申报要素"，常见的包括"品牌类型""出口享惠情况""材质""规格""用途""GTIN""CAS"等等。在所有11900多个10位税号中，申报要素中包含"用途"的有5600多个。与管制清单比较不难发现，对于已列明税号的424类出口管制货物中，有283类在出口时需要直接或间接申报"用途"，141类无需申报用途。为什么会有这种差异呢？根据最新版的《海关进出口商品规范申报目录》，申报要素包括"归类要素""价格要素"和"其他要素"，而用途属于"归类要素"。也就是说，在向海关申报时，用途仅作为商品归类的判断依据，与出口管制无关。
"最终用户"是两用物项出口管制的另一项核心要素，我国目前的8部出口管制行政法规都没有对"最终用户"做出任何限制与规定。今年7月份公布的《出口管制法》（草案）第二次征求意见稿中，第十八条对"最终用户"进行了规范，列明了应当列入管控名单的三类最终用户：(一)违反最终用户或者最终用途管理要求的；(二)可能危害国家安全的；(三)将管制物项用于恐怖主义目的的。
"接受方"的概念出现在"核出口""核两用品""导弹两用品""有关化学品""生物两用品"的管制条例中，《出口管制法》（草案）将其规范为"出口目的国家和地区"。管制条例一般要求接受方对出口物项的"用途""不转运"的事项向中国政府做出保证，此外有些物项是否接受管制常常将中国每年对接受方的进口数量作为判断依据。
现行法律背景下最终用户和接受方表面上属于中性概念，《出口管制法》（草案）明确将二者列为管制物项出口许可的审查内容，其清单化管理的趋势也愈发明显。
从出口实务来看，货物出口时应当向海关申报"境外收货人""最终目的国（地区）""运抵国（地区）""经停港/指运港"等信息。这些申报信息客观上会成为对出口管制物项实施监管的重要线索，也是企业实施合规管理的有效抓手。
合规小贴士
6) 企业应当严格区分出口管制许可的"最终用途"和海关商品归类的"用途"，在向商务部申领许可证、申请业务咨询时，应当重点说明出口货物是否会用于特定管制用途上；而向海关申报时，应当关注功能原理和使用场景等影响归类的内容上。
7) 项目启动前，企业在论证项目可行性、设计出口方案时应当重视最终用户与境外收货人、接受方与最终目的国/运抵国的逻辑审查，确保项目本身合规。
8) 项目启动以后，要厘清管制物项出口的货物流、单证流和资金流，分清境外收货人和最终用户在贸易过程中的功能和角色以及货物的最终流向，结合运输方式（海、路、空运输及多式联运）掌握起运港、中转地和最终目的地等物流信息，对外向海关和商务部同步做到如实申报，对内有效开展企业内部的出口管制合规。
随着国际环境的深入变化，我国《出口管制法》的出台速度会进一步加快，包括生命科学、3D打印、人工智能、尖端装备、新材料等研发与制造深度融合，技术与货物同步输出的行业、企业应当尽快建立基于中国出口管制要求的出口合规管理体系。战略上要综合分析产业前景、资源配置及国际环境的情况确定发展方向和路径；流程上要将合规管理从申请许可证前推至项目评审；操作上要分利用法规和政策工具；管理上要真正实现"了解客户"和"了解业务"；队伍建设上要形成内部管理团队与外部法律咨询团队相互促进的合规团队。总而言之，"出口管制"不应成为发展的阻力，而应当成为发展的推动力。
[注]
[1] 《中华人民共和国核出口管制条例》、《中华人民共和国核两用品及相关技术出口管制条例》、《中华人民共和国导弹及相关物项和技术出口管制条例》、《中华人民共和国生物两用品及相关设备和技术出口管制条例》、《中华人民共和国监控化学品管理条例》、《中华人民共和国易制毒化学品管理条例》、《中华人民共和国放射性同位素与射线装置安全和防护条例》和国务院批准的《有关化学品及相关设备和技术出口管制办法》
[2] 货物、技术和软件存在重复规定的情况。
[3] 其中26个税号为《易制毒化学品管理目录二》所列的物项，这些货物向缅甸、老挝和阿富汗等特定国家和地区出口时，应当申请《两用物项出口许可证》。
The End