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海南土地一级开发及调控政策演变研究
海南土地一级开发及调控政策演变研究
2018年中央环保督察对万宁日月湾、三亚凤凰岛、海口如意岛、南海明珠人工岛和葫芦岛等项目全面开展执法检查，2020年中共中央、国务院颁布印发《海南自由贸易港建设总体方案》，这些项目除了涉及违法违规用海之外，其背后存在的土地一级开发法律风险也引起了各界的重视。本文将围绕2006年海南省人民政府作出的《关于规范企业参与土地成片开发的通知》、2008年《海南省人民政府办公厅关于规范企业参与土地成片开发报批有关问题的通知》、及2015年《海南省人民政府关于严格规范土地一级开发管理的通知》，就省政府从"鼓励和高度重视企业参与土地成片开发工作、按照开发协议约定及时兑现土地收入分成给开发商"到"未经依法批准，任何机构和单位不得进行土地一级开发，严禁与企业进行土地出让收益分成"的海南土地一级开发及调控政策演变进行一个对比梳理，并作如下介绍。
一、
概念变化
海南省人民政府在2006年作出的《关于规范企业参与土地成片开发的通知》（以下简称"2006年通知"）中提出了"企业参与土地成片开发"的土地一级开发概念。企业参与土地成片开发是指在城镇建成区以外、尚未具备具体项目建设条件的新的规划区域，政府划出一定面积的区片，由参与成片开发的企业（"主开发商"）按照规划投资，统一进行基础设施建设、自有项目建设和项目招商工作，并从依法出让的土地中获得一定比例土地收益权的土地开发行为。
在2015年《海南省人民政府关于严格规范土地一级开发管理的通知》（以下简称"2015年通知"）中规范和明确了土地一级开发概念，土地一级开发是指按照城乡规划、土地利用总体规划的要求，对集中连片、面积达60公顷以上的土地进行统一征收（收回）、统一实施基础设施配套建设，使区域内的土地达到开发建设条件后依法进行土地供应的行为，包括对政府储备土地、园区土地、农垦系统利用的国有划拨土地实施的土地一级开发以及省政府批准的其他土地一级开发。
二、
政府态度变化
在2006年通知中，海南省政府为有效实施"大企业进入、大项目带动"战略，促进我省产业经济与土地资源协调、可持续发展，要求各市、县政府和有关部门要高度重视企业参与土地成片开发工作，要始终把落实项目建设作为着力点，按照落实科学发展观、实施可持续发展战略、实现又快又好发展的要求，确保土地成片开发项目有效实施，切实保护主开发商的合法权益。
在2015年通知中，海南省政府要求各市、县政府和有关部门坚持政府主导，由政府组织对一级开发区域内的土地进行统一规划、统一收储、统一整理和统一供应，禁止由企业主导土地一级开发区域相关规划编制工作，未经依法批准，任何机构和单位不得进行土地一级开发。
三、
实施主体变化
在2006年通知中，各市、县政府编制土地成片开发方案，报经省政府批准后公布。土地成片开发方案公布后，有两个或者两个以上开发意向者的，以招标方式确定主开发商（即实施主体）；只有一个开发意向者的，应根据方案中设定的条件与开发意向者协商签订成片开发的协议。
在2015年通知中，土地一级开发由市县政府以及其他经省政府确定的单位组织实施，由政府土地储备机构作为实施主体具体承担一级开发工作。未经依法批准，任何机构和单位不得进行土地一级开发。
四、
土地开发成本的承担主体变化
在2006年通知中，土地开发成本包括实施土地成片开发所需的规划编制费、征地补偿费、新增建设用地有偿使用费等依法应当向国家缴交的税费以及基础设施工程建设费。土地开发成本由主开发商确定施工单位、并由主开发商支付。
在2015年通知中，土地一级开发资金可以通过财政资金、银行贷款和其他融资渠道筹集。政府土地储备机构利用储备土地融资的，应当纳入地方政府性债务统一管理，按照专款专用、封闭管理的原则严格监管，不得突破土地储备融资规模，不得用于与土地储备业务无关的项目，不得违法违规举借其他政府性债务。严格土地一级开发成本核算机制，加强土地一级开发审计。
五、
土地整理、基础设施配套建设单位
在2006年通知中，市、县政府应当根据土地成片开发的规模等因素，明确主开发商对土地成片开发的期限，并明确主开发商在土地成片开发期限内每一年度的投资比例、完成基础设施建设比例以及自有项目建设计划和落实招商引资项目的计划，确保土地成片开发按计划、有步骤地进行。对于主开发商未能按照约定完成年度投资比例、基础设施建设比例自有项目建设计划和招商引资项目计划的，或者主开发商未能在约定的土地成片开发期限内完成全部投资额、全部基础设施、全部自有项目建设和全部招商引资项目的，市、县政府应当依法解除与主开发商签订的开发协议，终止主开发商继续参与开发的权利。
在2015年通知中，土地一级开发的收储工作由政府土地储备中心具体实施，禁止企业、其他用地单位或者个人通过与农村集体经济组织直接签订征地补偿协议、支付征地补偿费用等方式实施征地。对纳入储备的土地，由政府土地储备机构通过公开招标方式选取有资质的工程设计、施工和监理等单位实施土地整理、基础设施配套建设。
六、
土地出让收入分成变化
在2006年通知中，通知要求合理确定土地出让收入分成比例，对于主开发商按照规划要求出资进行基础设施建设形成建设用地条件后，由政府按照规定统一供应土地。土地出让收入扣除土地开发成本后余下的纯收益部分，按照市、县政府所得不得低于30%的比例，确定市、县政府与主开发商的分成比例。
在2015年通知中，地一级开发区域内土地出让收入，实行"收支两条线"管理，严禁与企业进行土地出让收益分成。
七、
2015年《海南省人民政府关于严格规范土地一级开发管理的通知》的其他新变化
1、明确土地一级开发实施主体、及土地一级开发方案由省政府批准
该通知明确，土地一级开发由政府土地储备机构具体承担，未经依法批准，任何机构和单位不得进行土地一级开发。根据该通知，土地一级开发方案由市县政府组织编制，应当包括开发实施主体、开发内容、建设标准、开发规模、用地布局、开发期限、开发时序、投资总额、分年度投资计划、资金来源、开发效益分析、被征地农民的补偿安置及社会保障计划、社会稳定风险评估等内容。土地一级开发方案由省发展和改革部门会同省国土资源、省住房城乡建设部门联合审核，并征求相关部门意见后，提交省政府常务会议审定。未经省政府批准，不得实施土地一级开发，换言之，企业或社会资本需要参与一级开发，需要由海南省政府批准。
2、明确产业优先的规划引导，编制产业发展规划
在2015年通知中，土地一级开发要求编制产业发展规划，明确一级开发区域产业发展方向、空间布局和发展时序。产业发展规划应当与土地利用总体规划、城乡规划等相关规划相互协调衔接，重点发展与区域资源环境和发展条件相适应的主导产业，要合理控制房地产用地规模和比例，严禁为不符合国家供地政策和产能严重过剩行业项目提供用地，促进产业结构优化升级，提高城镇化进程中土地支撑能力。
3、明确和完善开发区（园区）规划管理
2015年通知明确要求对未纳入市县土地利用总体规划和城乡规划的开发区（园区）不得供应土地。禁止将园区土地征收、农用地转用、土地供应等土地审批职能下放给园区管理机构。
园区内经营性用地应当依法以招标、拍卖或者挂牌出让方式供应，出让底价按照国家和我省有关规定确定，不得以招商引资等各种名义减免土地出让收入，不得实行"零地价""负地价"，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。
4、严格执行建设用地控制标准
针对不同产业项目单位用地面积的投资强度和产出强度（亩均产值、税收）等指标制定用地标准，并在土地使用合同中明确土地用途、容积率、投资强度、投入产出等控制性要求，约定土地受让人达不到投资强度、投入产出等要求应承担的违约责任。
建立土地退出机制，对达不到约定投入要求或建设要求的，可依法或者依约定由政府收回土地使用权。用地单位未按照约定进行开发建设造成土地闲置的，应当依法对闲置土地进行处置。对符合无偿收回土地情形的，要依法收回土地使用权；对不符合无偿收回土地情形的，要按照区域规划和产业发展要求，依法通过调整土地用途等方式推动土地开发。
5、着力盘活存量建设用地，增容不收土地款
2015年通知鼓励推动开发区（园区）存量建设用地盘活利用，并鼓励提高现有工业用地土地利用效率，对现有工业项目不改变土地用途前提下提高利用率和新建工业项目建筑容积率超过国家、省、市规定容积率部分的，不再增收土地价款。
综上，根据对万宁日月湾、三亚凤凰岛、海口如意岛、南海明珠人工岛和葫芦岛的了解，诸如葫芦岛等项目已经完成了土地挂牌出让，部分项目仍在土地一级开发过程中。根据2015年通知要求："一是对已经省政府批准的土地成片开发项目，要加强监督管理，采取有效措施推动项目实施；对存在企业违反协议约定的，应当督促企业严格履行土地开发协议，对符合解除协议条件的，应当依法解除协议。二是对土地成片开发方案尚未报经省政府批准，市县政府擅自与企业签订土地成片开发合同（协议）的，市县政府应当依法提出解除合同（协议）"，上述项目将面临违规用海、环评等行政处罚的风险，还将面临一级开发协议解除的合同风险。在海南自贸港建设中，2015年通知还是为"取得省政府批准、社会资本或企业就可以进行土地一级开发"留有一定空间，但该通知严禁与企业进行土地出让收益分成，对于拟参与海南土地一级开发、以及园区一级开发的企业应该知悉该一级开发政策、及时做好一级开发风险防范。