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解读农民工工资专用账户资金和工资保证金的保全规定
解读农民工工资专用账户资金和工资保证金的保全规定
2019年12月30日，国务院总理李克强签署第724号国务院令，公布《保障农民工工资支付条例》（以下简称"《条例》"）。《条例》自2020年5月1日起施行。
2020年12月25日，最高人民法院、人力资源和社会保障局、中国银保监会联合下发了《关于做好防止农民工工资专用账户资金和工资保证金被查封、冻结或者划拨有关工作的通知》（人社部发〔2020〕93号，以下简称"《通知》"），《通知》即日起施行。银行业金融机构应当自施行之日起2个月内完成《通知》规定事项的调整。
其实，农民工工资专用账户等操作早已在各地工程建设实务中屡见不鲜，此次《条例》将其统一并上升到行政法规层面上，使其有法可依。本文将从律师的视角解读对农民工工资专用账户资金和工资保证金的保全规定。
农民工工资专用账户资金和工资保证金是《条例》的核心
本次《条例》设专章对工程建设领域保障农民工工资支付问题作了规定，主要包括以下四大方面：
（1）农民工工资专用账户制度。《条例》规定，施工总承包单位要开设专项用于农民工工资支付的银行账户，建设单位从源头上将人工费用从工程款剥离出来，确保人工费优先拨付到位，防止人工费与材料费、管理费等资金混同或者被挤占。
（2）总包单位代发工资制度。《条例》减少工资支付环节，要求推行分包企业委托施工总承包单位代发农民工的工资，施工总承包单位通过专用账户直接将工资发到农民工本人的银行账户，确保工资发到本人的手里。
（3）劳动用工实名制。针对工程建设领域劳动用工确认难、工资核算难的问题，《条例》要求施工总承包单位或者分包单位依法与所招用的农民工订立劳动合同并进行实名制登记和管理。
（4）工资保证金制度。为了解决企业负担，《条例》规定，保证金采取差异化的缴存方式，还可以通过金融机构保函来替代。
其中，农民工工资专用账户资金和工资保证金是《条例》的关键制度。《条例》的第三十三条直接规定"除法律另有规定外，农民工工资专用账户资金和工资保证金不得因支付为本项目提供劳动的农民工工资之外的原因被查封、冻结或者划拨"，决定了农民工工资专用账户资金和工资保证金作为保障农民工工资支付的核心地位。
两类账户的保全问题
虽然《条例》限制对两类账户（在银行业金融机构开设并存储的专项用于支付为本项目提供劳动的农民工工资的农民工工资专用账户和工资保证金账户）采取保全措施的条款是一般性规定，缺乏可操作性，但随后下发的《通知》贯彻落实《条例》的要求，明确《条例》第三十三条的具体操作规范，确保农民工工资专用账户资金和工资保证金专项用于为该工程项目提供劳动的农民工工资支付，维护农民工工资报酬权益。
（一）责任主体
1、施工总承包单位是两类账户的开户单位
根据《条例》第二十六条、第三十二条等规定，施工总承包单位开设、使用农民工工资专用账户等资料由其妥善保存备查，即银行账户的及时开设与正确使用由施工总承包单位履行。
2、建设单位与施工总承包单位互相监督
根据《条例》第二十七条、第二十九条规定，一旦发现资金未按约定拨付、农民工集体讨薪等情况，建设单位与施工总承包单位有报告人力资源社会保障行政部门和相关行业工程建设主管部门的义务，监督对方及时支付农民工工资。
此外，本次《条例》还特别强调了对建设单位的责任要求，如因建设单位未按照合同约定及时拨付工程款导致农民工工资拖欠的，建设单位应当以未结清的工程款为限先行垫付被拖欠的农民工工资。同时，建设单位应当以项目为单位建立保障农民工工资支付协调机制和工资拖欠预防机制，督促施工总承包单位加强劳动用工管理，妥善处理与农民工工资支付相关的矛盾纠纷。发生农民工集体讨薪事件的，建设单位应当会同施工总承包单位及时处理，并向项目所在地人力资源社会保障行政部门和相关行业工程建设主管部门报告有关情况。
3、人力资源社会保障行政部门、财政部门、审计机关、相关行业工程建设主管部门为两类账户监管部门
根据《条例》第三十九条、第四十四条等规定，人力资源社会保障行政部门对农民工工资专用账户管理和工资保证金储存监督检查，预防和减少拖欠农民工工资行为的发生。财政部门、审计机关和相关行业工程建设主管部门按照职责，依法对政府投资项目建设单位按照工程施工合同约定向农民工工资专用账户拨付资金情况进行监督。
4、银行业金融机构对于两类账户开设管理义务明确而具体
根据《条例》第二十七条和《通知》第六条等规定，银行业金融机构应当规范两类账户开设工作，与总承包单位认真核实账户性质，在业务系统中对两类账户进行特殊标识，并在相关网络查控平台、电子化专线信息传输系统等作出整体限制查封、冻结或者划拨设置，如一旦发现资金未按约定拨付等情况的，及时通知施工总承包单位，并纳入欠薪预警系统，妥善处理查封、冻结或者划拨等事项，保障两类账户资金安全。
（二）具体规定
1、存在除支付农民工工资外适用保全措施的情形，可采取预冻结
按照《条例》第三十三条与《通知》第二条的规定，人民法院在查封、冻结或者划拨相关单位银行账户资金时，应当严格审查账户类型，除法律另有专门规定外，不得因支付为本项目提供劳动的农民工工资之外的原因查封、冻结或者划拨两类账户资金。此为原则性规定，但是存在《通知》第三条"对农民工工资专用账户中明显超出工程施工合同约定并且明显超出足额支付该项目农民工工资所需全部人工费的资金，对工资保证金账户中超出工资保证金主管部门公布的资金存储规定部分的资金，人民法院经认定可依法采取冻结或者划拨措施。当事人及有关单位、个人利用两类账户规避、逃避执行的，应当依法承担责任"的情形。
根据《通知》第四条，人民法院可以依法对两类账户采取预冻结措施，此举意味着两类账户在实务操作中还是可以被法院采取类似轮候查封效果的措施以限制账户内资金的流转，在工程完工且未拖欠农民工工资，监管部门按规定解除对两类账户监管后，预冻结措施自动转为冻结措施，并可依法划拨剩余资金。
故除支付为本项目提供劳动的农民工工资的原因外，两类账户仍然存在被采取保全措施的可能。
2、对于账户资金数额的审查义务主要在当事人、利害关系人
我们注意到，《通知》第三条仅规定法院要对两类账户进行类型审查，但并未明确要求法院对账户内的资金数额是否明显超出合同约定且明显超出足额支付或者超出工资保证金主管部门要求进行审查，仅需依法认定。故案外人或因对案涉工程资金的不了解，难以启动对两类账户的查封保全，但根据《通知》第五条，更容易了解到工程资金具体往来的当事人、利害关系人，可以在发现人民法院查封、冻结或者划拨行为违法错误时及时提出异议。这从另一角度也反映出，《通知》制定之初是旨在保障案涉工程当事人、利害关系人的权益，因此对账户资金数额审查的义务更多地落实在案涉工程当事人、利害关系人身上。
3、监管部门、银行业金融机构有权对保全措施提出异议
根据《通知》第五条，两类账户监管部门认为人民法院查封、冻结或者划拨行为违法的，银行业金融机构认为人民法院要求其协助执行行为违法的，均可依法向人民法院提出异议，人民法院应当依法处理。两类账户监管部门提出异议的，异议审查期间不得查封、冻结或者划拨两类账户资金。
4、银行业金融机构需及时履行告知义务
根据《条例》第二十七条和《通知》第七条、第八条等规定，除发现资金未按约定拨付等情况的，需及时通知施工总承包单位之外，银行业金融机构在接到人民法院等有权机关对两类账户资金查封、冻结或者划拨指令时，其应当通过人工或系统等方式，向人民法院等有权机关提示该账户性质和《条例》第三十三条规定，并同时将相关情况告知两类账户监管部门，两类账户监管部门有权提出异议。此外，银行业金融机构遇到两类账户资金因不当操作被有权机关查封、冻结或者划拨等重大异常情况时，应当及时向当地两类账户监管部门报告。
