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《商务部关于两用物项出口经营者建立出口管制内部合规机制的指导意见》简析
《商务部关于两用物项出口经营者建立出口管制内部合规机制的指导意见》简析
在新的历史时期和国际格局下及时出台出口管制合规指南
2020年12月1日，作为我国出口管制法律体系中的基础性法律，《中华人民共和国出口管制法》（以下简称"《出口管制法》"）正式生效，构建了我国出口管制制度的基本框架。《出口管制法》第五条规定，"国家出口管制管理部门适时发布有关行业出口管制指南，引导出口经营者建立健全出口管制内部合规制度，规范经营。"
历时半年起草及广泛征求各界意见，2021年4月28日，商务部产业安全与进出口管制局正式发布商务部第10号公告《商务部关于两用物项出口经营者建立出口管制内部合规机制的指导意见》（以下简称"合规指南"或"指南"），该指南为出口经营者建立内部合规制度提供原则性的指引，引导企业建立健全出口管制内部合规制度，严格执行国家出口管制法律法规，树立负责任的企业形象，有序开展国际经贸合作。在当前严峻的中美贸易摩擦形势和复杂国际环境下，及时回应和解决广大企业在贸易合规领域的困惑，给中国企业合法合规开展国际贸易指明了方向。
指南内容丰富实用，可操作性强
本指南在内容方面非常丰富，极具可操作性，在广泛吸收采纳各行业贸易合规经验基础上总结了共性的原则，为指导出口经营者建立完备的出口管制内部合规机制，提供了切实有效的指引和参考。
一是明确了"三大原则"，"九个要素"。本指南明确了建立出口管制内部合规机制的三个基本原则，即合法性、独立性、实效性原则；同时，亦明确了良好的出口管制内部合规制度应具体的九个要素，包括拟定政策声明、建立组织机构、全面风险评估、确立审查程序、制定应急措施、开展教育培训、完善合规审计、保留资料档案及编制管理手册。围绕上述基本原则和合规要素，指南为出口经营者建立健全出口管制内部合规制度提供了一般性的指引。
二是明确了出口管制合规激励措施。为鼓励、引导出口经营者积极建立合规机制，商务部产业安全与进出口管制局在公告中明确，将根据企业合规机制建设和运行情况，给予相应的许可便利。同时对有主动消除或者减轻违法行为危害后果等情形的出口经营者，亦可给予从轻或减轻处罚。此外，商务部亦会采取组织宣传培训、建立专家咨询队伍、组织评估机制有效性等措施，积极促进引导出口经营者建立出口管制内部合规机制。
三是响应了出口管制合规的新要求。本指南废止了商务部颁布于2007年的《商务部关于两用物项和技术经营企业建立内部出口控制机制的指导意见》（以下简称"指导意见"或"69号公告"）。相较于69号公告，本合规指南新增了全面风险评估、制定应急措施和完善合规审计等三个要素，对69号公告的基本要素的内容、顺序进行了调整，并新增了两用物项出口管制内部合规指南附件。
四是契合了我国企业的实际需求。相较其他欧美贸易大国，我国出口管制工作在精细化管理措施方面，特别是出口管制体系化建设相对落后。但我国企业对供应链合规的需求巨大，出口经营者需要国家层面给予更为清晰和详尽的政策指导，才能在企业内部建立更为切实有效的出口管制内部合规机制。鉴于此，本指南一方面充分借鉴了国际上的先进规则，包括借鉴欧美对出口管制制度的指引"出口管制与合规计划" （Export Management and Compliance Program，以下简称"EMCP"）的"管理层承诺、风险评估、交易合规评估、培训、审计、违规上报及整改措施、记录留存和书面的合规手册"的八要素；另一方面也突出了中国企业开展国际业务的实际特点，是一份充分体现了中国特色的包含九个要素的合规指引。
总的来说，本指南呼应了当今国际局势下中国企业在出口管制领域对国际化、高水准、综合性合规指引的需求，从实际操作层面为出口经营者提供了更为详尽的参考与指引。企业可结合内部制度要求及业务的实际情况，兼顾融合性和灵活性，参照本指南的合规要求，建立具有企业业务特色、企业运营精神的出口管制内控合规机制。
意义重大
本指南的发布彰显了我国在推动建设法治国家，帮助企业合规经营方面的决心，对完善我国出口管制法律体系，推动企业建立健全出口管制合规机制具有重要而深远的意义。
一是推动了《出口管制法》的落地实施。去年出台的《出口管制法》填补了我国在出口管制领域上立法的空白，指南出台进一步明确了企业合规的必要性和重要性，并指导企业如何做好出口管制合规。
二是进一步提升了国家对国际贸易"放管服"的科学管理的能力。指南借鉴了国际成熟的经验，但又充分体现了中国特色，反映了我国商务部对于本国企业的运行实践和国际通行的企业合规体系运行深刻了解和把握，对贸易管理有收有放。本指南在很多操作方面给予企业原则性的指引，又同时给企业预留了调整的空间，体现了该合规指南灵活性的一面。
三是促进我国企业走出去的健康有序发展。该合规指南充分的彰显了我国保持定力、做好自己事情的风格，将复杂的法律法规拆解为企业可操作的合规指南。商务主管部门从监管者角度切实的指导出口经营者建立健全有效的出口管制内部合规制度，将企业扩大出口和招商引资的业务与国内外监管要求保持一致，进而推动企业健康的规范有序的发展，也为未来我国高新技术进一步发展，积极参与国际分工和全球化提供坚实的法律基础。
给企业的相关建议
本指南除适用于一般出口经营者外，格外提到本指南亦适用于在商务部申办《最终用户和最终用途说明》的经营者；从事商用密码产品、易制毒化学品进出口的经营者，以及为两用物项出口提供代理、货运、寄递、报关、第三方电子商务交易平台和金融等服务的经营者；和从事两用物项研发、生产等业务的企业、科研院所。
结合国际上两用物项的管控要求，出口经营者实际业务中面临众多的强监管要求，是亟需参考指南而有序开展出口管制合规体系建设的主体。对于所有出口经营者，特别是以上主体，除了紧密参考合规指南的"三大原则"、"九大要素"外，我们也另有如下建议供参考：
（1）明确主要工作原则和方法，全面有效开展出口管制合规体系建设。企业首先需要根据企业的业务情况，全面梳理相应的出口管制合规风险点，在风险评估中找到有效管控措施，或合规红线作为主要审查节点，横向到边，纵向到底，稳步开展出口管制的合规体系建设。
（2）深度领会合规指南中"九个要素"精神。结合企业实际情况，借鉴并运用到出口管制合规体系建设中。只有真正的了解企业的具体情况，评估企业的合规风险，才能将出口管制合规制度对症下药、恰如其分的运用到出口管制内部合规体系建设中去。因此，"九个要素"中的每个要素都需要首先结合企业具体情况。
（3）建立合规体系是一项任重道远的工作，需要企业边做边学、保持耐心。"罗马不是一天建成的"，合规没有从零到一的捷径。在最初建立合规体系时，不能期待合规体系可以迅速适应企业，迅速得到质的变化，而应从基础做起，逐渐下沉到企业各部门和各业务。
（4）加强出口管制合规文化培养。完善的企业合规体系不能仅依靠合规制度，还需要企业每个人的参与。考虑到出口管制合规制度在中国环境下仍是一个较为陌生的话题，企业更需要加强出口管制合规培训和合规理念宣贯。
（5）合规体系建设中需要对内规和外规的共同关注。在出口管制的领域下，"外规"不仅仅包含外部的法律、政策发生改变，更是要紧随国际形势变化。随着我国的科技水平、生产力的不断发展，以及进口国和出口国政府的颁布方针政策的不断调整，应当及时更新、调整出口管制合规体系的内容。
出口管制合规本质上是一项关系到国家安全和外交利益的重要工作，随着我国经济的不断发展，国际市场对企业监管的日趋成熟，企业合规的任务会越显得重要，合规成为企业国际交流合作和参与外部大循环的标配。综上，《商务部关于两用物项出口经营者建立出口管制内部合规机制的指导意见》的出台为我国企业国际贸易业务提供了切实有效的合规指引，补足了多年来国际监管规则的短板，将有力的促进我国企业走出去健康有序的发展。
* 两用物项，即军民两用物项。包含货物、技术、软件、数据和服务等。
The End
