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美最高院裁定外国国有实体不能基于《外国主权豁免法》而免于经济制裁相关的刑事指控
美最高院裁定外国国有实体不能基于《外国主权豁免法》而免于经济制裁相关的刑事指控
2023年4月19日，美国最高法院在US v. Halk Bank一案中发布了裁决[1]，认为美国《外国主权豁免法》（Foreign Sovereign Immunity Act，FSIA）[2]并未为外国国有企业在经济制裁领域，提供免于美国法院刑事起诉的豁免权。
最高院确认了美国第二巡回上诉法院的裁决，认为美国法院可以审理针对土耳其国有银行Halk Bank的刑事指控，解决该银行违反美国对外经济制裁相关法律的问题。这一判决为美国法院审理外国国有实体（State-Owned Entity，SOE）以及可能涉及的外国本身进行刑事调查和起诉打开了大门。
一、案件概况
土耳其最大的国有银行之一Halk Bank于2019年被美国纽约南区检察官办公室起诉，涉嫌将相关伊朗石油和天然气销售收益，通过美国金融体系洗钱超过10亿美元，并通过国际金融体系洗钱约200亿美元，被控违反了美国的制裁法。
Halk Bank在法庭抗辩中的主张之一是，根据联邦地区法院的认定，该银行等同于土耳其国家，享有根据《外国主权豁免法》和普通法的豁免权，因此美国法院无权审理其相关刑事起诉。对此，纽约南区联邦地区法院驳回了该主张，该法院引用第十和第十一联邦巡回上诉法院的相关裁定[3]，裁定仅根据FSIA不能使外国主权国家享有刑事豁免权。
在上诉至第二巡回上诉法院时，该院经审理维持了联邦地区法院的裁决，认为：首先，依据18 U.S.C.§ 3231（该条款规定联邦地区法院对“所有违反美国法律的罪行"具有管辖权），联邦法院对违反美国联邦法律的行为具有管辖权（subject matter jurisdiction），且并没有规定对外国主权国家的豁免例外。其次，关于主权豁免，第二巡回上诉法院再次采取了华盛顿特区巡回法院的立场，拒绝裁定FSIA的管辖权条款是否适用于刑事情况。最后，第二巡回法院认为，本案中Halk Bank所涉及的行为属于FSIA规定的商业活动例外情况。据此，该法院认为Halk Bank不享有FSIA规定的外国主权国家的刑事豁免权。
二、最高院的裁决
最高院大法官卡瓦诺执笔了本案的裁决。整体上，最高院支持了第二联邦巡回上诉法院的裁定，但其裁决理由与第二巡回上诉法院的裁决基础略有不同。
针对刑事管辖权，最高院同意第二巡回上诉法院的意见，认为18 U.S.C.§ 3231明确授权美国联邦法院审理“所有违反美国法律的罪行"。Halk Bank辩称该法不涉及针对外国主权国家的诉讼管辖权，因为在FSIA等其他法律中对管辖例外等情况做了规定。对此，最高院驳回了Halk Bank的该主张，提出18 U.S.C.§ 3231从文意上明确涵括了“所有违反美国法律的罪行"，即美国联邦法院具有对事项的管辖权；并且Halk Bank提出的其他法律对管辖权例外的规定，并没有改变该条对“所有违反美国法律的罪行"管辖权的规定。
在主权豁免部分，最高院同样支持了第二巡回上诉法院的裁定，即驳回Halk Bank声称其享有外国主权国家豁免权的主张。但是，最高院的理由和依据不同于第二巡回上诉法院。第一，最高院并没有在其审理的刑事案件中涉及过FSIA规定的外国主权国家豁免条款；第二，最高院也并没有认为FSIA的外国主权国家豁免条款仅适用于民事案件的审理。在此基础上，最高院首次认定，不能认为FSIA的外国主权国家豁免条款不适用于刑事审判程序中。
在裁决中，最高院首先指出，FSIA关于外国主权国家豁免的Section 1330条款授予美国联邦法院对 “a nonjury civil action against a foreign state"（针对外国的非陪审团民事诉讼）的管辖权，并对“civil action"（民事程序）进行了详细规定。但是，该管辖权条款并未涉及刑事审判领域。
其次，最高院认为立法过程验证了FSIA未明确授予外国主权国家刑事审判领域的豁免权。在国会制定FSIA的时代，美国联邦法院体系中时有针对外国主权国家及其国有企业的刑事诉讼。因此，国会“不太可能"通过默示的方式在FSIA中授予外国主权国家在美国刑事审判领域的豁免权。此外，FSIA位于美国联邦法典的第28章（即民事审判章节），而刑事审判相关法律则主要位于法典的第18章。因此可以看出，国会立法时并没有以默示的方式，给与外国主权国家在刑事审判领域的豁免权。
再次，最高院不认同FSIA的外国主权国家豁免权适用于刑事审判领域。Halk Bank引用了多份过往最高院的裁定，主张FSIA明确授予了外国主权国家在美国法院审判中的豁免地位。对此，最高院指出该些裁定均属于民事审判领域，而其并没有在刑事审判中有案例实践。因此最高院不赞同贸然把FSIA的主权豁免条款适用在刑事审判中。
第四，最高院认为国会立法时很可能没有考虑在刑事审判中授予外国主权国家类似FSIA的豁免条款。在《联邦刑事诉讼程序法》(Federal Rules of Criminal Procedure)中，对刑事诉讼程序的各个方面均提供了法律规定和指引，但没有关于针对外国主权国家的部分作出规定。因此，国会可能没有针对外国主权国家刑事诉讼豁免的立法意见或倾向。
最后，最高院反驳了第二巡回上诉法院关于普通法下外国主权国家豁免权的认定。最高院认为，上诉法院没有充分考虑本案双方针对普通法下主权豁免的各种主张，例如行政部门是否可以通过提起诉讼单方面废除普通法豁免，以及豁免对外国国家及其机构的适用是否不同等问题；且上诉法院未做出充分的考虑和分析。因此，最高院裁定发回上诉法院重新审理双方针对普通法下主权豁免的主张。
在后附大法官戈萨奇和阿利托提供的不同意见中，二位法官也同意18 U.S.C.§ 3231授予了美国法院针对所有违反美国法律的犯罪的管辖权。但是，二位法官不同意FSIA未能在刑事审判领域同样提供外国主权国家豁免权的意见。该二位法官支持第二巡回上诉法院的意见，认为FSIA在刑事领域同样为外国主权国家提供了主权豁免，然而，在本案中Halk Bank的行为是纯商业行为，应当适用主权豁免中的商业行为例外的规定，从而使联邦法院获得对相关问题的管辖权。
由此可见，虽然最高院大法官对于裁决依据存在不同意见，但是对于联邦法院可以审理外国主权国家及其机构的刑事案件方面，意见是一致的。
三、影响分析
这是美国最高院首次明确裁定在刑事审判案件中不适用外国主权豁免相关规定的案例。由此，对于在美国市场开展业务或其外国行为在美国造成可诉影响的外国国有企业，甚至潜在的外国主权国家本身，都有可能在美国面临刑事指控。
由于本案案情的特殊性质，土耳其国有银行因涉及美国对伊朗经济制裁相关业务以及由此产生的洗钱指控，使得本案在美国对外经济制裁相关执法案件中更显重要。未来，美国司法部可能据此最高院判决为依据，进一步强化其针对外国国有企业执行美国对外经济制裁政策的执法力度。在经济制裁领域，美国司法部可以依据此判决对外国国有企业提出刑事起诉，美国联邦法院可能据此管辖和审判经济制裁相关违法的刑事案件。此外，美国经济制裁法律和政策对外国主权国家和国有企业的威胁进一步增大。除了原有的次级制裁影响外，包括我国在内的外国国有企业在未来处理涉及美国经济制裁相关业务时，可能需要进一步考虑其本身在美国联邦法院体系中被诉刑事案件的风险。
除了经济制裁领域，在《反海外腐败法》(Foreign Corrupt Practices Act，FCPA)项下的执法案件，以及在证券犯罪法律项下的公司犯罪案件中，外国国有企业也可能会遭遇美国司法部依据本案判决，通过刑事诉讼程序加严执法的情况，进一步增加了外国国有企业在美国开展业务过程中的潜在法律风险。
[注]
相关人员
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于治国
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