农村、农业、农民的“三农”发展是二十大擘画的中国式现代化以及推进中华民族伟大复兴的改革基本盘，乡村振兴战略更是新时代做好“三农”工作的总抓手。创新农业生产模式，加强农业基础设施建设是加快农业农村现代化，建设产业韧性强、竞争能力强的农业强国的重要工作。而在提升农业设施水平和装备能力的同时，根据国家法律和政策的要求，还应对耕地保护加强用途管控。如根据《土地管理法》的规定，我国实行土地用途管制制度，土地用途主要分为农用地、建设用地和未利用地三大类。农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等，而建设用地则指建造建筑物、构筑物的土地。因此在用途管制和耕地特殊保护制度的基础上，如果需要使用农用地进行建设，均应当办理农用地转用手续。但实际中，在农用地的规划用途之下，并非完全排除了农用地的建设用途，也即在特殊用地情况下，存在无需办理转用手续即可进行建设使用的土地类型。因此本文拟从农用地中两种相对冷门的用地“设施农业用地”以及“农村道路”入手，探究这两种农用地所涉的建设用途及其可行性。

1. 设施农业用地的概念

“设施农业用地”，顾名思义是用于建造农业生产设施的土地，根据《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2017），设施农用业地指以下四类用地：(1)直接用于经营性畜禽养殖生产设施及附属设施用地；(2)直接用于作物栽培或水产养殖等农产品生产的设施及附属设施用地；(3)直接用于设施农业项目辅助生产的设施用地；(4)晾晒场、粮食果品烘干设施、粮食和农资临时存放场所、大型农机具临时存放场所等规模化粮食生产所必需的配套设施用地。

设施农业用地的相关概念几经沿革，其最早来源于集体经济组织及农民等兴办规模化畜禽养殖所需用地的性质界定及管理模式，规定于2007年国土资源部、农业部《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（国土资发〔2007〕220号，现已失效）：“畜禽舍等生产设施及绿化隔离带用地，按照农用地管理，不需办理农用地转用审批手续；…”此后随着农村基础条件以及生产水平的不断发展，设施农用地的相关政策也不断更新，根据2019年自然资源部和农业农村部发布的《关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号，以下简称“4号文”），设施农业用地的最新概念为：“设施农业用地包括农业生产中直接用于作物种植和畜禽水产养殖的设施用地。其中，作物种植设施用地包括作物生产和为生产服务的看护房、农资农机具存放场所等，以及与生产直接关联的烘干晾晒、分拣包装、保鲜存储等设施用地；畜禽水产养殖设施用地包括养殖生产及直接关联的粪污处置、检验检疫等设施用地，不包括屠宰和肉类加工场所用地等。”4号文将过往相关概念用语进行了梳理整合，并且也将“设施”的概念进一步划定清晰，明确将设施限定为“作物生产”和“为生产服务”以及“与生产直接关联”的设施。在地方层面，许多地方（包括北京、山东、辽宁、湖南等）有关设施农业用地管理的相关规定[1]则是综合了4号文以及《土地利用现状分类》的定义，将设施农业用地划定为生产设施用地和辅助设施用地两大类。此外，不同于既往规定中对于用地规模的统一限制，该4号文将各类设施农业用地规模设定权限下放至各省（区、市），由当地自然资源主管部门会同农业农村主管部门根据生产规模和建设标准合理确定。

就设施农业用地的语称使用而言，在4号文之前，“设施农业用地”均称为“设施农用地”，自4号文始，改称为“设施农业用地”。目前《土地利用现状分类》仍使用“设施农用地”语称。笔者理解，4号文对于语称的改变是为贴近设施农业的发展政策趋势，对于有关的法律文件及概念进行的规范化调整，其指称的用地类型和基本含义与设施农用地不存在实质性差别，目前，两种语称在法律文件中均有使用，因此，本文对于两种语称同等使用，且本文中使用的“设施农用地”与“设施农业用地”具有相同含义。

2. 设施农业用地用于建设用途的相关政策要点梳理

（1）设施农业用地建设用于建设用途所需取得的相关手续

根据《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2017），设施农用地属于农用地。并根据4号文的规定，设施农业属于农业内部结构调整。因此，设施农用地上建造农业生产相关的设施无须履行农用地转用手续。

此外，根据4号文的规定：“设施农业用地由农村集体经济组织或经营者向乡镇政府备案，乡镇政府定期汇总情况后汇交至县级自然资源主管部门。涉及补划永久基本农田的，须经县级自然资源主管部门同意后方可动工建设。”上述规定具体划定了乡镇和县两级政府的审核权限范围，一方面确立了设施农业用地的乡镇级备案制度，同时也明确了如涉及补划基本农田情形的，需由县级有关部门同意。就设施农业用地的具体备案手续而言，许多省份出台了相关政策进行规范，我们总结其中涉及的要点包括：

A. 须提供农业设施的建设方案[2]；

B. 需与集体经济组织签署用地协议（涉及土地经营权流转的，需先行与土地承包权人或经营权人签订土地经营权流转合同）；

C. 需提供土地复垦的相关文件（包括土地复垦要求、复垦承诺、缴纳复垦保证金、复垦措施等）；

D. 需审核是否符合使用耕地和永久基本农田条件、审核是否需落实占卜平衡[3]。

实操中，各地存在大量对于基本农田未批先建的案例，如湖南省某市仅2021年度因占用基本农田而拆除的设施农业项目即达上百宗[4]。因此，如企业拟投建设施农业相关项目的，应当重视并且关注当地的土地流转、批建及备案流程，以避免出现未办理相关手续而带来的法律风险。

（2）使用设施农用地进行建设须遵守各地方的用地规模要求

尽管根据上文分析，设施农业用地无须履行农用地转用手续，但是对于利用设施农用地建设农业设施的种类和规模均有一定的限制。根据4号文的规定：“各类设施农业用地规模由各省（区、市）自然资源主管部门会同农业农村主管部门根据生产规模和建设标准合理确定。…”现阶段各省对设施农业用地的规模（面积、楼层、通道大小）规定不尽相同，如涉及设施农业用地的建设使用，需关注该等地方上的用地规模限制[5]。

（3）设施农用地的建设管理——上图入库

根据《自然资源部办公厅关于设施农业用地上图入库有关事项的通知》（自然资办函〔2020〕1328号）的规定，自然资源部研究开发了“设施农业用地监管系统”，要求设施农业用地上图入库，纳入自然资源“一张图”监管。

根据规定，设施农业用地上图入库范围以省级落实4号文件具体实施办法明确的设施农业用地范围为准，包括作物种植、畜禽养殖、水产养殖等用地情形。其中，直接利用耕地耕作层或其他农用地表层土壤进行农业生产的普通塑料大棚、下挖覆土式大棚、普通日光温室和非硬化的养殖坑塘用地可不纳入上图入库范围，但配建的耳房、看护房、管理房等应纳入上图入库范围。

入库时，须以设施项目为单位，在取得用地、设施建成和变更三个阶段通过“设施农业用地监管系统”上图入库，通过该系统对设施农业用地项目上的建设情况进行动态监控，该监管系统已于2020年8月31日正式运行。

（4）设施农业用地的政策红线：禁止“非农化”、“非粮化”

根据现有的政策口径，各类文件对于设施农业用地的农业生产及辅助用途限定非常严格，不存在利用设施农业用地拓展涉及非农建设用途的空间地带。

如根据4号文的规定，“设施农业用地被非农建设占用的，应依法办理建设用地审批手续，原地类为耕地的，应落实占补平衡。”又如根据《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》，其中“五、严禁违规占用耕地从事非农建设。加强农村地区建设用地审批和乡村建设规划许可管理，坚持农地农用。不得违反规划搞非农建设、乱占耕地建房等。巩固‘大棚房’问题清理整治成果，强化农业设施用地监管。”对于位于粮食生产功能区内的设施农业用途限定则更为严格，如根据《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》的规定，“不得违规在粮食生产功能区内建设种植和养殖设施”

除上述国家规定外，各省的设施农业用地管理规定也不同详略程度的列举了部分禁止的“非农化行为”，以北京市《关于加强和规范设施农业用地管理的通知》为例：“严肃查处设施农业用地非农化行为，禁止以设施农业名义违规使用设施农业用地，严禁超标准建设农业设施，严禁将农业设施改建、扩建用于‘私家庄园’、别墅、度假酒店等。对于经营性粮食存储、农产品加工、农产品交易场所，以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐和住宅，各类农业园区或农业大棚中建设的住宅、餐饮、娱乐、会议、住宿、停车场、冷链、展销场所，屠宰和肉类加工场所不予备案，严格按照建设用地管理。”

3. 设施农业用地的建设用途的边界

尽管相较于建设用地的使用条件，设施农业用地在用地审批和建设手续方面有着更为简便的优点，但是综合上文分析，就目前的政策倾向来看，设施农业用地主要用于建设与农业直接生产或与农业生产相关的建筑或设施，其在土地用途、建筑和设施的种类、用途、规模等方面均有明确的限制。并且国家还在通过对于设施农业用地的取得、建设、使用的全流程电子化管理等手段，不断强化设施农业用地的农业用途属性，使得实操层面对于设施农业用地利用被限制在农业生产范畴之内，因此利用设施农业用地进行住宅、旅游、娱乐、商业等的建设开发尚不具备可行性和政策空间。故如企业在投建相关项目中如涉及设施农业用地的，应当关注其土地用途限制，及时办理农用地转用手续。

当然，随着全面推进乡村振兴战略的部署，加快农业农村现代化意见的优先实施，设施农业作为一种现代化集约型农业生产手段必将受到更多的政策重视和倾斜，其依托温室技术、综合环境调控设备等工业化生产手段，可以大幅提高农业生产的质量和效率，在未来农业发展中具有广阔的前景。

除上述的设施农业用地之外，符合一定条件的农村道路也可利用农用地进行建设。一般而言，公路和城市道路建设所使用的土地用途均为建设用地，本文所探讨的农村道路特指纳入农用地管理，主要为服务农业生产提供通路，不纳入国家路网体系管理维护的道路种类。其建设审批手续相对简化，流程较为便利，但相关规定较少，笔者拟在本文中根据可搜集到的有关规定和信息进行简要梳理。

1. 概念及用地分类

根据我国最新《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017）的分类标准，农村道路是指“在农村范围内，南方宽度≥1.0m、≤8m，北方宽度≥2.0m、≤8m，用于村间、田间交通运输，并在国家公路网络体系之外，以服务于农村农业生产为主要用途的道路（含机耕道）”。在土地利用现状分类与《土地管理法》“三大类”对照表中，农村道路属于农用地。

除上述文件外，目前我国国家层面尚未有其他法律或层级较高的法律文件对于农村道路的概念及其建设和管理要求进行明确规定。

2. 公路、城市道路以及相关用地等概念辨析

农村道路作为一种直接使用农用地进行建设的道路与其他公路、城市道路有所不同，根据规定：

（1）公路

《公路法》在第六条明确：“公路按其在公路路网中的地位分为国道、省道、县道和乡道，并按技术等级分为高速公路、一级公路、二级公路、三级公路和四级公路。”

就农村公路而言，根据《农村公路建设管理办法》(2018)第二条规定，“本办法所称农村公路是指纳入农村公路规划，并按照公路工程技术标准修建的县道、乡道、村道及其所属设施，包括经省级交通运输主管部门认定并纳入统计年报里程的农村公路。公路包括公路桥梁、隧道和渡口。”具体而言：

县道是指除国道、省道以外的县际间公路以及连接县级人民政府所在地与乡级人民政府所在地和主要商品生产、集散地的公路。

乡道是指除县道及县道以上等级公路以外的乡际间公路以及连接乡级人民政府所在地与建制村的公路。

村道是指除乡道及乡道以上等级公路以外的连接建制村与建制村、建制村与自然村、建制村与外部的公路，但不包括村内街巷和农田间的机耕道。

（2）城市道路

《城市道路管理条例》第二条规定：城市道路，是指城市供车辆、行人通行的，具备一定技术条件的道路、桥梁及其附属设施。

除公路、城市道路与农村道路的规定存在差异外，建设道路所使用的土地类型亦有区别：

（1）公路用地

根据《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017）的分类标准，公路用地指“用于国道、省道、县道和乡道的用地。包括征地范围内的路堤、路堑、道沟、桥梁、汽车停靠站、林木及直接为其服务的附属用地。”在用地分类中属于交通运输用地的范畴，对应的“三大类”用地类型则为建设用地。

（2）城镇村道路用地

根据《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017）的分类标准，城镇村道路用地指城镇、村庄范围内公用道路及行道树用地。包括快速路、主干路、次干路、支路、专用人行道和非机动车道，及其交叉口等。在用地分类中也属于交通运输用地的范畴，其对应的“三大类”用地类型亦为建设用地[6]。

故综合上述，根据土地利用现状分类的概念，本文所讨论的农村道路特指在国家公路网络体系之外的道路，其主要目的限于服务农村农业生产，故我们理解其归于农用地管理，其建设无需办理农用地转用手续。而上述公路及城镇村道路其用途不包含或不限于服务农村农业生产，且在用地分类上均属于建设用地，存在较大区别。

3. 农村道路的建设与管理

从国家层面的法律及相关政策规定而言，对于农村道路的建设与管理没有直接的规定，但根据部分已失效的设施农业用地的相关规定，其中设施农业用地中的附属设施用地涵盖一部分符合“农村道路”规定的场内道路等用地，也就是说，尽管设施农用地与农村道路是不同的两种用地类型，但实操中曾经存在一部分的农村道路按照设施农业用地进行管理的情况[7]。不过由于该等文件现已失效，现行有效的4号令已删去有关内容，因此从政策倾向出发，我们预计未来农村道路可能还是将按照单独的用地类型进行管理。

不过除了土地利用分类的定义之外，目前国家层面缺乏对于农村道路以及其用地要求、建设要求、用途控制以及管理的相关规定，仅有部分限制耕地用途管制的规定涉及控制新增农村道路占用一般耕地的规定[8]。实操中农村道路的建设及管理更多依赖于村镇级相关政府及管辖部门的具体要求。

经笔者检索，地方层面对于农村道路建设管理的相关规定亦极少，除个别省市的用地政策中原则性地规定了农村道路用地宽度不超过8米可按农用地管理之外[9]，目前我们仅检索到了少量规定，如广东省中山市东升镇人民政府于2008年发布的《关于完善农村道路建设管理的意见》（东府〔2008〕86号），其中涉及了少量农村道路具体建设管理的规定。根据该意见，“农村道路包括村路和农路等，村路指的是自然村群众生活出行的交通道路；农路是指进行农业生产、农产品流通的运输路。”并根据上述文件，农村道路需履行如下建设规划及审批手续要求：首先，需由村（社区）级完成项目的选址及规划，并由镇级规划所出具项目选址意见及村路整治规划设计条件。其次，就项目审批权限而言，需由镇规划建设办公室或镇农业办公室进行实地核查后出具核查意见，并最终由镇政府出具规划批复意见后，方可进行后续施工手续。但是，上述规定已经年代久远，且其在实操中的具体执行效力及效果笔者无从考验及判断，因此相关的定义及结论仅供参考分析。

综合上述，我们理解，根据现有规定以及农村道路的用地性质，符合一定要求的情况下使用农用地建设农村道路不涉及农用地转用手续的办理，但由于缺乏建设管理的相关规定，如企业投建项目涉及建设农村道路的情形，则可能需通过跟当地政府（村镇级或县级）沟通了解相关政策及要求，一事一议。

在乡村振兴建设的浪潮之中，除了农民生活、居住条件改善所涉及的各类建设用地的流转和使用，亦不可避免的涉及农业设施和农村道路的不断建设、更新和完善。尽管设施农业用地的用途仍然是以农为本，但是设施农业通过集约化生产优势，在粮食和重要农产品稳产保供的同时，也为提升农民收入，优化农民生活贡献更多可能性。而就农村道路而言，道路等基础设施的建设及保障功能，是进一步推动农村农业现代化叠新的新动能，随着全国发展的目光聚焦于三农保障，有关的政策还会不断推进完善，以激活乡村振兴新动能。在探究农业设施用地和农村道路建设用途的可行性边界的同时，也希望能够充分展示两类用地的现有政策依托，明晰相关流程，以帮助相关企业提高投资决策效率，避免法律风险。