建立现代企业制度是国有企业一以贯之的改革方向，加强和完善国有企业法人治理结构，是国家治理体系治理能力现代化的重要组成部分，是全面推进依法治企、深化国有企业改革的内在要求，也是促进国有经济高质量发展、加快建设世界一流企业的基本保障。

立良法促善治。公司法作为中国特色社会主义法律体系的基础性法律，对于国有企业建立健全现代企业制度，促进社会主义市场经济持续健康发展发挥了重要作用。本次公司法修订深入总结和巩固了国有企业治理改革成果，对国有企业健全各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的国有企业法人治理结构意义深远而重大。我们结合相关实务经验，对新《公司法》关于国企法人治理结构的规定进行梳理分析，以期为国有企业更好地理解和适用新《公司法》提供参考。

一、专章对国企治理提出特别要求

随着近年来国有企业混合所有制改革的深入推进，以及国有资本日益成为资本市场健康发展的重要力量，本次《公司法》修订新设“国家出资公司的特别规定"专章，对国家出资公司的组织机构作出特别规定。

1. 对国资公司的全方位覆盖。现行《公司法》仅对“国有独资公司"作特别规定，本次公司法将特别规定的适用范围扩大至国有资本控股公司。现行法律尚无“国有资本控股公司"的明确定义，结合《企业国有资产法》《企业国有资产交易监督管理办法》（国务院国资委 财政部第32号令）关于国有企业的界定，[1]我们理解“国有资本控股公司"不等同包括国有全资和国有控股公司。国有实际控制企业不适用新《公司法》关于“国有资本控股公司"的规定，但有待国资监管部门进一步明确；在此之前，我们建议国有企业参照适用。

2. 对公司制国企的全方位覆盖。现行《公司法》仅在“有限责任公司的设立和组织机构"一章对“国有独资公司"作专节规定，新《公司法》则设“国家出资公司组织机构的特别规定"专章，将现行《公司法》关于“国有独资公司"的特别规定扩展至适用于股份有限公司。

3. 国企合规要求的全方位覆盖。近年来我国不断强调国有企业全面风险与合规管理，无论从制度上亦或实践中均对企业风险合规管控予以完善，[2]新《公司法》明确规定“国家出资公司应当依法建立健全内部监督管理和风险控制制度，加强内部合规管理"，将国企加强合规的要求从部门规章提升为基础性法律。

二、党对国有企业的领导正式法定化

坚持党对国有企业的领导是重大政治原则，必须一以贯之。中国特色现代国有企业制度，“特"就特在把党的领导融入公司治理各环节，确保国有企业党委（党组）把方向、管大局、促落实，发挥国有企业党组织的领导核心和政治核心作用。实践中，国有企业已通过“党建入章"、“双向进入、交叉任职"、党委（党组）前置把关等措施实现加强党的领导和完善公司治理的有机统一。

本次修订在保留现行《公司法》总则规定的基础上，延续《中国共产党章程》[3]以及国务院国资委的相关要求[4]，正式在法律层面明确了中国共产党对国有企业的领导，并明确规定了党“研究讨论公司重大经营管理事项"的法定权利。我们建议国企深入贯彻落实新《公司法》和国企深化改革要求，分层分类动态优化党委（党组）前置研究讨论重大经营管理事项清单，完善“三重一大"决策机制，在党的领导下全面提升国有企业公司治理水平。[5]

三、公司治理模式发生深刻变化

公司治理是随着现代企业制度的发展而出现的概念。公司治理是以所有者和管理者的权力制衡安排为核心的控制和管理公司行为的机制，即公司所有者（股东）将其对公司的权力（执行权）分配给管理者（董事会/职业经理人），由管理者来管理和运营公司并接受所有者的监督制衡（监督权），最终实现公司的良好运作和股东利益的最大化。视股东会分配权力方式的不同，公司治理模式主要有两种：一是双层制治理模式，即执行权与监督权并列，在股东会下平行设置董事会和监事会，监事会负责对董事会和经理层进行监督，主要为德国等大陆法系国家采用。二是单层制治理模式，即执行权与监督权有机统一，公司只设董事会，不设监事会。董事会由执行董事和非执行董事组成，由执行董事行使执行权，非执行董事/独立董事行使监督权，主要为英美法系国家采用。两种模式的主要运行机制如下图所示：

现行《公司法》沿袭大陆法系，采取双层制治理模式，但监事会存在监督效能不足问题。为避免重复检查和监督盲区，增强监督效能，2018年中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，提出要优化审计署职责；将国务院国资委的国有企业领导干部经济责任审计和国有重点大型企业监事会的职责划入审计署；不再设立国有重点大型企业监事会。随后，国务院国资委监督局进行职能调整，地方国资委将国企监事会转隶同级审计部门，国有独资公司、国有资本投资运营公司董事会探索实践审计委员会行使监督职能。

本次《公司法》修订巩固了此项改革成果，明确“国有独资公司在董事会中设置由董事组成的审计委员会行使本法规定的监事会职权的，不设监事会或者监事"。就国有资本控股公司，则赋予公司选择权，即可以选择不设监事会，由董事会下设审计委员会行使监事会职权。值得注意的是，如股份有限公司采用单层制治理模式，则审计委员会成员应当为三名以上，过半数成员不得在公司担任除董事以外的其他职务，且不得与公司存在任何可能影响其独立客观判断的关系。

四、优化公司治理主体及其职权

（一）股东会优化调整，提升国企治理效率

1. 股东会法定职权的精简

较现行《公司法》，新《公司法》对股东会法定职权进行了精简，删除了股东会“决定公司的经营方针和投资计划"和“审议批准公司的年度财务预算方案、决算方案"两项管理职权。我们理解，此处赋予公司自主权，允许出资人/股东会将前述职权授权至董事会行使。

2. 国有独资公司的授权放权

为提升国有资本运行效率，国资监管已实现从“管资产"向“管资本"的转变，国有资本投资、运营公司试点在授权放权与混合所有制改革的助推下，已取得显著成效。在此背景下，新《公司法》简化国有独资公司决策流程，减少了须由履行出资人职责的机构决定的重大事项，删除了重要国有独资公司的重大事项决策需报本级人民政府批准的相关规定，实现政企分开和公司决策的合理前移，让“听见炮火的人做决策"，提高国企公司治理效率效能。值得关注的是，新《公司法》将公司章程的制定和修改为必须由履行出资人职责的机构决定的重大事项，这正体现了公司章程在公司治理中的基础性、引领性地位得到强化，提示国企及其交易相对方要高度重视公司章程对公司决策权限的分配机制。

3. 类别股引入实现国有股东多元化需求

国有资本参股非国有企业或国有企业引入非国有资本时，将部分国有资本转化为优先股已有可供遵循的政策文件；[6]国家特殊管理股制度也正在探索之中以确保国有股东就行使特定事项否决权，保证国有资本在特定领域的控制力。

本次《公司法》修订在法律层面明确所有类型的股份有限公司均有权按照公司章程规定发行三种类型的类别股，并将其他类别股的制定权授权给国务院规定。

此前此类安排主要体现在股东协议等交易文件之中，新《公司法》实施后，类别股对应的特殊股东权利将依据《公司法》和公司章程规定行使，从而更有力地保障股东权利。

（二）建强建优董事会，压严压实董事会责任

1. 优化董事会组成人员安排

新《公司法》总结国有企业外部董事实践，明确规定国有独资公司的“董事会成员中，应当过半数为外部董事"。值得注意的是，按照目前国资监管要求，国有独资公司要健全外部董事召集人制度，国有全资公司也应全面建立外部董事占多数的董事会，国有控股企业实行外部董事派出制度，外部董事要与出资人机构加强沟通，积极维护国有资本权益。[7]

另外，董事会组成人员更加灵活。新《公司法》不再区分公司类型设置董事会上限，将公司董事会规模一律定为三人以上，赋予公司更多自主权。对于规模较小或者股东人数较少的股份有限公司，亦可不设董事会，只设一名董事行使董事会职权。

2. 调整董事会法定职权

新《公司法》对董事会的法定职权进行了精简，删除了董事会“制订公司的年度财务预算方案、决算方案"的职权，并明确董事会可行使股东会授予的其他职权。

值得一提的是，本次《公司法》修订稿在提交人大第一次审议时，曾不再具体列举股东会法定职权，而是概括规定由董事会行使《公司法》和公司章程规定的属于股东会职权之外的职权。[8]后续审议稿以及新《公司法》回归到现行《公司法》的列举模式，同时允许董事会行使股东会授予的其他职权。我们理解，新《公司法》采取了缓和的股东会中心主义而非董事会中心主义，在明确股东会法定职权的前提下，尊重公司意思自治，允许公司根据自身需求和情况，将股东会部分职权授权至董事会行使，强化董事会在经营管理中的独立地位。

3. 压严压实董事会资本充实责任

新《公司法》对完全认缴制进行修正，要求“有限责任公司全体股东认缴的出资额由股东按照公司章程的规定自公司成立之日起五年内缴足"，经公司催缴且宽限期届满，股东仍未缴足出资的，自公司发出失权通知之日，该股东丧失其未缴纳出资的股权。作为该项制度的配套措施，新《公司法》明确要求董事会对股东出资情况进行及时核查，发现股东未按期足额缴纳公司章程规定的出资的，应当催缴出资。董事会未履行前述义务，给公司造成损失的，负责任的董事应当承担赔偿责任。另外，如股东抽逃出资给公司造成损失的，负有责任的董事也应与该股东承担连带赔偿责任。

（三）调整监事会职能主体，强化职工民主监督

新《公司法》虽延续了现行《公司法》关于监事会法定职权的规定，但如前所述，公司治理模式已发生深刻变化。国有独资公司不再设置监事会；国有资本控股公司，则可以选择不设监事会，由董事会下设审计委员会行使监事会职权。

职工是公司重要的利益相关者。新《公司法》强化公司民主管理，新增要保护职工合法权益的立法目的，强化职工在董事会、监事会的参与要求，对于职工人数三百人以上的有限责任公司，除依法设监事会并有公司职工代表外，强制性要求董事会成员中应当有公司职工代表；允许董事会成员中的职工代表成为审计委员会成员。另外，新《公司法》要求公司解散、申请破产应听取工会意见。

五、小结

新《公司法》深入总结和巩固了国有企业治理改革成果，对公司资本制度、公司法人治理结构等内容进行重大修改，对深化国有企业改革、优化营商环境、加强产权保护、促进资本市场健康发展意义深远。新《公司法》将于2024年7月1日实施，我们建议国有企业关注新《公司法》及后续配套规定，根据自身实际情况完善法人治理和合规管理，以深入贯彻落实全面依法治国战略部署和法治国企建设，实现国企深化改革与高质量发展。

[注] 

[1] 《企业国有资产交易监督管理办法》第四条规定，“本办法所称国有及国有控股企业、国有实际控制企业包括：（一）政府部门、机构、事业单位出资设立的国有独资企业（公司），以及上述单位、企业直接或间接合计持股为100%的国有全资企业；（二）本条第（一）款所列单位、企业单独或共同出资，合计拥有产（股）权比例超过50%，且其中之一为最大股东的企业；（三）本条第（一）、（二）款所列企业对外出资，拥有股权比例超过50%的各级子企业；（四）政府部门、机构、事业单位、单一国有及国有控股企业直接或间接持股比例未超过50%，但为第一大股东，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其实际支配的企业。

[2] 例如，国务院国有资产监督管理委员会发布《中央企业合规管理办法》（国务院国有资产监督管理委员会第42号令），强化对中央企业加强合规管理的要求，各地方国资委亦持续推动本辖区内国有企业的合规管理要求。

[3] 《中国共产党章程》第三十三条第二款：“国有企业党委（党组）发挥领导作用，把方向、管大局、保落实，依照规定讨论和决定企业重大事项。国有企业和集体企业中党的基层组织，围绕企业生产经营开展工作。保证监督党和国家的方针、政策在本企业的贯彻执行；支持股东会、董事会、监事会和经理（厂长）依法行使职权；全心全意依靠职工群众，支持职工代表大会开展工作；参与企业重大问题的决策；加强党组织的自身建设，领导思想政治工作、精神文明建设、统一战线工作和工会、共青团、妇女组织等群团组织。"

[4] 例如，《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》（国办发〔2017〕36号）规定，“坚持党的领导、加强党的建设是国有企业的独特优势。要明确党组织在国有企业法人治理结构中的法定地位，将党建工作总体要求纳入国有企业章程，明确党组织在企业决策、执行、监督各环节的权责和工作方式，使党组织成为企业法人治理结构的有机组成部分。要充分发挥党组织的领导核心和政治核心作用，领导企业思想政治工作，支持董事会、监事会、经理层依法履行职责，保证党和国家方针政策的贯彻执行。"

[5] 《国有企业改革深化提升行动方案（2023—2025年）》指出，要“推动中国特色国有企业现代公司治理

健全中国特色现代企业制度，充分发挥国有企业党委（党组）把方向、管大局、保落实的领导作用，分层分类动态优化党委（党组）前置研究讨论重大经营管理事项清单，完善“三重一大"决策机制，配齐建强董事会，加强外部董事队伍建设，提升国有企业公司治理水平。"

[6] 2013 年 11 月30 日，国务院发布《关于开展优先股试点的指导意见》，启动优先股试点。2017年4月24日，国务院办公厅发布《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》（国办发〔2017〕36号），明确提出要适时制定国有资本优先股和国家特殊管理股管理办法。2023年2月17日，中国证券监督管理委员会发布新修订的《优先股试点管理办法》，根据《证券法》并结合全面实行注册制要求，对原办法进行了修订。

[7] 参见《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》（国办发〔2017〕36号）。

[8] 《公司法（一审稿）》第六十二条规定，“有限责任公司设董事会。董事会是公司的执行机构，行使本法和公司章程规定属于股东会职权之外的职权。公司章程对董事会权力的限制不得对抗善意相对人。"