引言

近年来，随着国际交往的日益频繁，中国企业的国际化程度不断提升，越来越多的中国企业计划“走出去"。日本，作为与中国一衣带水的邻国，在地理位置和文化等方面具有明显的投资优势，且日本作为世界第三大经济体，法律制度完善，政治和社会环境稳定，是中国企业“走出去"的优选目的地之一。但是，与中国在日本占比约23%[1]的对外贸易量相比，中国对日本投资规模仍然较小。据日本贸易振兴机构的统计[2]，全球对日本的直接投资总额为476亿美元，其中20.4%来自美国，12.3%来自欧盟，而中国的对日直接投资仅为8.2%。然而我们的实务经验，中国企业对日投资的规模和潜在需求均在呈上升趋势。特别是近几年日本政府为了吸引海外投资者，推出了多项促进外国投资者对日投资的新政策，也不断吸引着中国的投资者。本文拟通过梳理日本外商投资准入政策以及近期新政策，为中国企业对日投资提供参考。

一、日本外商投资准入制度概览

我们俗称的外商投资准入在日本称为“对内直接投资"，是指“外国投资者实施的对日本国内企业经营有实质性影响的投资行为"，主要由法律《外汇及外国贸易法》[3]（以下称“《外汇法》"）以及对内直接投资的政令[4]、命令[5]等配套法规进行规范。

根据日本《外汇法》及配套法规的相关规定，日本对内直接投资采用事前申报与事后报告相结合的监管方式，即：允许外国投资者自由投资“指定行业"以外的行业，对此外国投资者原则上只需在投资完成后的一定期间内向主管部门履行“事后报告"即可；而对于外国投资者投资“指定行业"的，应需要在实施投资前通过日本银行向财务大臣和业务主管大臣履行事前申报手续。因此，对于拟投资日本的外国投资者来说，在作出投资决策后，首先需要明确自身的投资行为是否属于日本法下的“对内直接投资行为"；其次，需要明确拟在日本投资的业务是否落入“指定行业"范畴内；之后，再根据情况履行事前申报或者事后报告手续。日本外商投资政策概览可参考下图：

二、日本法下的“对内直接投资"

关于对内直接投资行为，日本《外汇法》及配套法规规定了14种[6]，可将其归结为“外国投资者实施的对日本国内企业经营有实质性影响的投资行为"。那么，作为对内直接投资主体的“外国投资者"如何界定，常见的“对内直接投资行为"又有哪些，梳理如下：

（1）根据 《外汇法》第26条1项，“外国投资者"包括境外自然人、境外法人；除此之外，还包括由境外主体直接或间接控制（持有50%以上表决权）的日本公司[7]，以及由半数以上境外自然人担任董事或持有董事代表权限的日本法人或组织。 因此，外国投资者不仅包括境外公司也包括由境外主体控制的日本公司。

（2）根据日本《外汇法》及配套法规的规定，以下5种常年的行为将被认定为对内投资行为：

① 取得日本非上市公司股份或股权，包括外国投资者在日本设立子公司的情形，但不包括外国投资者从外国投资者受让股权或股份的情形( 即我们通常说的“外转外",该情形属于日本法下的“特定收购"，不属于对内直接投资)；

② 取得日本上市公司1%以上的股份或表决权；

③ 同意对日本目标公司经营具有重大影响的如下议案：同意实质变更目标公司的事业目的（若目标公司是上市公司等时，仅适用于外国投资者持有该目标公司总表决权1/3以上的情形），或者同意外国投资者本身或其关联方被选任为董事或监事的议案（若目标公司是上市公司等时，仅适用于外国投资者持有该目标公司总表决权1%以上的情形），或者同意转让目标公司全部事业的议案；

④ 通过从日本法人处受让业务、吸收分立或合并的方式来接收业务；

⑤ 向日本法人提供贷款期限一年以上的贷款，同时放款后外国投资者对日本法人的贷款余额超过1亿日元，且该放款后的贷款余额与外国投资者持有的该日本法人债券余额之和，超过该日本法人前一财政年度末资产负债表中负债总额与该贷款额之和的50%。

若境外投资主体属于上述外国投资者的范围，且其实施的交易或行为符合上述任一事项时，属于日本法下的外国投资者对内直接投资行为，需要履行相应的事前申报或事后报告手续。

三、履行事前申报的对象——“指定行业"

根据日本《外汇法》及配套法规的相关规定，属于以下任一情形的外国投资者对内直接投资行为，需要履行事前申报程序。

① 外国投资者的国籍或所在国（包括地区）为日本或直投命令附表第一中未列出的国家或地区；

② 目标公司经营的业务中包括属于指定行业的业务；

③ 伊朗相关方进行的特定行为 。

上述①③一般不会对普通的外国投资者的投资造成实质影响，实务中有可能造成阻碍的即为上述②。因此，在履行对内投资手续时，外国投资者需要先行判断其拟在日本投资的业务是否包括属于“指定行业"的业务。

1、“指定行业"

“指定行业"是由财务大臣和业务主管大臣根据《关于对内直接投资的命令》第3条第3款规定确定的行业，包括附表第1[8]和附表第2[9]中列出的所有行业，以及其他不属于附表第3[10]中列出的行业。从行业分类上来讲，主要包括如下：

① “国家安全"相关：武器、航空器、核能、宇宙开发相关、可用于军事的相关用品的制造、网络安全相关；

② “公共秩序"相关：电力、燃气、供热、通信、广播、自来水、铁路、客运；

③ “公众安全"相关：生物学制剂制造、药品制造(传染病相关)、高度管理医疗器械制造、警备；

④ “日本经济平稳运行"相关：农林水产、石油、皮革相关、航空运输、海运。

“指定行业"项下又细分为 “核心行业"以及核心行业之外的其他指定行业。“核心行业"是指定行业中极有可能对国家安全造成损害的行业，主要包括：

① 武器、航空器、宇宙开发、核能相关货物的制造业，以及该行业相关的机械修理业、软件业；

② 核原料相关的金属矿业；

③ 可能用于军事技术及通用品的制造业；

④ 针对传染病的药品相关的制造业、高度管理医疗器械相关的制造业;

⑤ 稀土等重要矿物资源稳定供应相关行业（金属矿等）: 2021年10月新增行业；

⑥ 与特定重要物资有关的行业等:永久磁石的材料、半导体材料等, 2023年4月新增行业；

⑦ 肥料(氯化钾等)进口业；

⑧ 永磁制造业·原材料制造业；

⑨ 机床·工业用机器人制造业等；

⑩ 半导体制造装置等制造业；

⑪ 蓄电池制造业、原材料制造业；

⑫ 船舶零部件(发动机等)制造业；

⑬ 金属3D打印机制造业·金属粉末制造业；

⑭ 网络安全相关行业；

⑮ 基础设施相关行业；

⑯ 其他。

对于外国投资者（外国金融机构除外）来说，进行“核心行业"的对内直接投资，将被要求适用更高标准的事前申报豁免。（具体参见本文第四部分的2）

2、“指定行业"的判断

关于“指定行业"的判断主体，原则上由外国投资者通过公开信息的方式自行判断。拟投资的目标公司的业务是否包括属于 “指定行业"的业务，不仅要根据目标公司章程规定的业务目的判断，还要根据实际的经营活动来判断。因此，即使章程规定的经营范围中未包含指定的行业，但目标公司实际经营的业务中包含指定行业的，也需要履行事前申报手续。

此外，日本财务省每年公布《外汇法项下对直接投资等事前申报的日本上市公司适用性名单》[11]，可为拟投资日本上市公司的外国投资者提供参考，但是日本财务省并不对该名单的准确性做任何保证，所以该名单仅为外国投资者的参考信息之一。

四、事前申报手续及事前申报豁免制度

1、事前申报手续

根据日本《外汇法》及配套法规的相关规定，事前申报手续必须在拟进行交易或行为之日[12]起六个月内，经由日本银行向财务大臣和业务主管大臣（主要是经营产业省）提出，可进行线上申请。从事前申报受理之日起30日内，原则上禁止外国投资者实施该投资交易或行为；但是如果财务大臣和业务主管大臣认为投资不会产生不利影响，禁止时间通常会被缩短至2周以内。经过禁止时间且被允许进行相关交易后，外国投资者方可实际进行对内直接投资交易或行为。

向日本银行提交事前申报书后，由财政大臣和业务主管大臣对事前申报事项进行审查。审查的内容是多方面的，包括外国投资者的业务内容和主要客户、销售规模、员工人数、股东结构（穿透到最终实际控制人）、与被投资目标公司的关系，以及投资目标公司的目的、目标公司的业务规模和内容等，通常以问卷调查表的方式进行。审查时主要考虑要素也是多方面，财务省和业务主管部门于2020年公布了其审查时具体考虑因素[13]，可总结为如下几方面：

审查完成后，以日本银行国际局局长的名义向外国投资者出具“与本通知有关的行为可以从●年●月●日起进行"的许可文件。收到许可文件后，外国投资者必须在申报受理之日起6个月内进行对内直接投资交易或行为。若审查过程中发现该项投资存在可能损害国家安全等情形的，财务大臣和业务主管大臣将做出变更或中止对内直接投资的劝告或命令；若不遵守相关劝告或命令，可能面临股份转让的强制命令，情节严重者甚至面临刑事责任。

此外，在对内直接投资行为实施后45日内，外国投资者还必须通过日本银行向财务大臣和业务主管大臣提交投资实施报告。

2、事前申报豁免制度

对于应当履行事前申报的对内直接投资行为，为了减轻日本政府和外国投资者的负担，作为特例，日本引入了事前申报豁免制度。所谓的“事前申报豁免制度"是指，外国投资者在遵守一定的豁免标准的情况下，可以豁免其事前申报手续，直接实施投资交易或行为，并在投资后向主管部门提交事后报告。

（1）豁免标准

根据目标公司经营的业务是否属于“核心行业"，需要遵守的豁免标准有所不同，具体如下图：

（2）适用规则

根据目标公司是否属于上市公司,事前申报豁免制度的适用规则也有所不同。若拟对内投资的目标公司为上市公司，事前申报豁免制度的适用规则如下：

若拟对内投资的目标公司为非上市公司，事前申报豁免制度的适用规则如下：

（3）豁免后的事后报告义务

若外国投资者适用了事前申报豁免制度，应在其实施投资交易或行为后45日内经由日本银行向财务大臣和业务主管大臣提交事后报告，并提交遵守豁免标准的承诺书。财务大臣和业务主管大臣将会对适用事前申报豁免制度的外国投资者进行持续监督，若违反了豁免标准，将会对其发出遵守豁免标准的劝告或命令；若不遵守相关劝告或命令，将会收到股份转让的强制命令。

 需要注意的是，外国政府及其控制的企业[14]属于不可适用事前申报豁免制度的主体。因此，我国的国有企业在向日本指定行业进行投资时，无法适用豁免制度，必须履行事前申报手续。

五、事后报告手续

根据日本《外汇法》及配套法规的相关规定，同时满足以下三个条件的外国投资者对内直接投资行为，可直接进行投资，并在投资后履行事后报告程序。

① 外国投资者的国籍或所在国（包括地区）为日本或直投命令附表第一中列出的国家或地区；

② 目标公司经营的业务中不包含属于指定行业的业务，或者虽然目标公司经营的业务中包含属于指定行业的业务，但是外国投资者使用事前申报豁免制度的；

③ 非伊朗相关对内直接投资特定行为。

事后报告须在投资交易或行为发生之日起45日内,经由日本银行向财务大臣和业务主管大臣报告。财务大臣和业务主管大臣将对外国投资者的报告事项进行确认，若发现目标公司经营的业务中包括属于指定行业的业务,将按照未履行事前申报手续的情况处理，外国投资者可能面临股份转让等的劝告或命令，情节严重者甚至面临刑事责任风险。

六、日本吸引外商投资的最新政策

2022年5月，岸田首相曾在英国向海外投资者发表演讲时表示:“希望你放心地在日本投资"，呼吁外国投资者扩大对日本的投资。与此同时，为了吸引海外投资者投资日本，近年来日本政府也不断推出促进外国投资者的方针和政策。现简要整理如下：

1、2023年6月16日内阁会议通过了《经济财政运营和改革基本方针2023》（以下简称“《基本方针2023》"），明确提出了政府经济财政运行和改革的基本方针。针对扩大投资的需求，《基本方针2023》提出了通过官民合作扩大国内投资和稳定供应链、成为包括新一代半导体在内的全球供应链的核心、加速绿色转型(GX)/数字转型(DX)、推动产业结构的转变、开展外国人入境战略等一系列计划措施。

2、2023年4月，日本内阁在对日直接投资推进会议上决定了《吸引海外人才和资金的行动计划》（以下简称“《行动计划》"）。为了吸引海外人才和资金对日投资，促进日本经济增长和地区经济活力，《行动计划》设定如下5项计划：1）促进对顺应国际环境变化战略领域的投资，重塑全球供应链；2）形成亚洲最大的创业支援设施；3）完善引进高级外国人才的制度；4）优化、完善从海外吸引人才和投资的商业生活环境等；5)彻底强化全日本的招商引资及后续追踪的体制，以G7等为契机加强向世界的传播。

3、为了吸引外资，日本各地方政府也出台有各种优惠政策。因各地产业不同，优惠政策方式也不尽相同。以大阪府为例，推出了投资促进补贴，主要针对投资于尖端产业（生物・生命科学、机器人、信息家电、新能源等领域、且被认定为尖端产业的业务）的研发设施并进行新建或改扩建厂房及建立研发设施的中小企业，补贴率为建筑物、机器设备等投资额的5%（对于大阪府内已经设有总部、工厂或研发设施的企业，为投资额的10%），补贴上限为3,000万日元。

4、为了吸引拥有顶级知识和技术的外国人才，2023年4月起日本政府决定实施“特别高度人才制度"。根据“特别高度人才制度"，若年收入和学历高且达到要求的话，居住在日本1年就可取得日本的永久居住权，大大缩短了申请永久居住权的时间。

5、为进一步吸引外商投资，日本内阁府下设“对日直接投资综合服务窗口（Invest Japan 窗口）"，由独立行政法人“日本贸易振兴机构（JETRO）"，作为服务窗口执行单位，向外国投资者提供一站式服务。

七、总结

日本的外商投资准入法律法规非常复杂，特别是针对“指定行业"的投资需要外国投资者自行判断，因判断错误而未进行事前申报的情形下，投资者可能面临股份转让等的强制命令，甚至可能面临刑事责任。此外，实务上，确认是否属于事前申报行业、制作申请书等均需要时间，而且在投资禁止期间无法进行投资，也可能会带来筹措资金期限匹配度等问题。对此，建议拟赴日投资的中国企业投资和尽职调查的初期阶段提前做好规划，并寻求经验丰富的专业人士协助和指导。

[注] 

[1] 商务部国际贸易经济合作研究院、中国驻日本大使馆经济商务处、商务部对外投资和经济合作司《对外投资合作国别（地区）指南-日本（2022年版）》。

[2] 日本贸易振兴机构公布的《ジェトロ対日投資報告2023》。

[3] 《外汇和外国贸易法》：https://elaws.egov.go.jp/document?lawid=324AC0000000228

[4] 《关于对内直接投资的政令》：

https://elaws.e-gov.go.jp/document?lawid=355CO0000000261

[5] 《关于对内直接投资的命令》：

https://elaws.e-gov.go.jp/document?lawid=355M50007fc2001

[6] 《外汇法》第26条第1款以及《对内直接投资相关政令》第2条第16款1项~7项。

[7] 外国投资者的出资比例占全体合伙人的出资金额的比例为百分之五十以上，或者执行事务合伙人中的过半数由外国投资者担任的投资事业合伙或有限合伙企业，以属于外国投资者。

[8] https://www.mof.go.jp/policy/international_policy/gaitame_kawase/fdi/attached_table1.pdf

[9] https://www.mof.go.jp/policy/international_policy/gaitame_kawase/fdi/attached_table2.pdf

[10] https://www.mof.go.jp/policy/international_policy/gaitame_kawase/fdi/attached_table3.pdf

[11] https://www.mof.go.jp/policy/international_policy/gaitame_kawase/press_release/20211102.html

[12] 关于“拟进行交易或行为之日"的基准：新设公司的，以公司设立登记之日为准；受让股份的，以股份交割日为准；认购新股的，以增资款项支付之日为准。

[13] https://www.mof.go.jp/policy/international_policy/gaitame_kawase/gaitame/recent_revised/gaitamehou_20200508.htm

[14] 外国政府控制的企业指外国政府直接或间接持有50%以上股份的公司，及其外国政府对其对内直接投资具有表决权的企业等。