2023年11月24日，国务院常务会议审议通过《非银行支付机构监督管理条例》（以下简称“《条例》”或“新规”），并于2023年12月17日正式对外发布，《条例》将于2024年5月1日起施行。《条例》的正式出台，意味着此前于2021年1月20日由中国人民银行发布的《非银行支付机构条例（征求意见稿）》（以下简称“《征求意见稿》”）结束了近两年的讨论和修订，也正式标志着我国非银支付领域的监管基于《非金融机构支付服务管理办法》（中国人民银行令〔2010〕第2号，以下简称“2号令”）及其配套实施细则并在总结过往十三年间监管经验的基础上完成了迭代和升级，形成了更为适配现行监管需求、市场环境及产品形态的监管思路和模式。这对于保障非银支付行业未来的有序、健康发展具有极为重要的指导意义。

随着支付牌照审批放缓，以及部分支付机构牌照因各种原因被注销，截至目前，中国人民银行官网公布的已注销支付机构共87家，持有有效牌照的支付机构共184家[1]。目前市场上已有多起通过收购非银行支付机构控股权模式取得支付牌照的案例，笔者基于《条例》出台、非银行支付机构监管规则更新迭代之背景，从股权收购角度，针对投资人收购非银行支付机构股权交易中，投资人准入要求、如何关注合规重点、法律尽调核查要点等问题，分为上下篇进行简要分析，此为上篇。

一、非银行支付机构的准入

（一）准入方式

1. “先证后照”

根据《条例》相关规定，设立非银行支付机构，应当经中国人民银行批准，取得支付业务许可；境外非银行机构拟为境内用户提供跨境支付服务的，应当依照《条例》规定在境内设立非银行支付机构；申请人收到支付业务许可证后，应当及时向市场监督管理部门办理登记手续，领取营业执照。因此，除已设立机构外，非银行支付机构的设立采取持牌经营、“先证后照”模式，即取得中国人民银行颁发的支付业务许可证后，方可进行经营主体的设立并办理工商登记。

对于投资人而言，其获得非银行支付机构牌照可有两种途径：新设非银行支付机构或收购现有非银行支付机构的股权，但无论是新设非银行支付机构还是通过收购方式以主要股东或者实控人身份持有非银行支付机构股权，均需按照前述“先证后照”模式管理。

新设非银行支付机构需根据《条例》第七条至第九条规定向中国人民银行提交相应申请材料，向中国人民银行申请支付业务许可证。非新设/股权收购可能涉及的变更公司名称、变更注册资本、跨省/自治区/直辖市变更住所、变更主要股东或实际控制人、变更董监高、合并或分立等事项，需获得中国人民银行的批准。根据《条例》第十三条规定，非银行支付机构申请变更名称、注册资本的，中国人民银行应当自受理申请之日起1个月内作出批准或者不予批准的书面决定；申请办理前款所列其他事项的，中国人民银行应当自受理申请之日起3个月内作出批准或者不予批准的书面决定。经批准后，非银行支付机构依法向市场监督管理部门办理相关登记手续。

2. 支付牌照有效期及续展问题

值得注意的是，在2号令规范体系下，支付业务许可证的有效期为5年，续展需经中国人民银行批准，每次续展的有效期也为5年。根据《中国人民银行关于<支付业务许可证>续展工作的通知》（银发〔2015〕358号，以下简称“《续展通知》”），非银行支付机构拟于支付业务许可证有效期满后继续从事核准的部分或全部支付业务的，应于支付业务许可证有效期期满前6个月，向法人所在地的人民银行副省级城市中心支行以上分支机构提出续展申请。《续展通知》还明确列出了不予续展或谨慎续展支付业务许可证的十一种情形。

而《条例》并未设置支付业务许可证的有效期，更未提及续展事宜。因此，《条例》生效后，新获批的支付业务许可证是否有期限、是否需要续展以及存量支付业务许可证是否仍适用《续展通知》的规定进行续展、过渡期等事宜，有待监管机构后续制定的《条例》实施细则或其他配套文件进行明确。

（二）准入具体要求

1. 注册资本限额方面

（1）《条例》取消了地方展业的注册资本最低限额要求，统一提升为1亿元的注册资本门槛；

（2）《条例》明确中国人民银行根据非银行支付机构的业务类型、经营地域范围和业务规模等因素，可以提高上述注册资本最低限额，即可能要求高于1亿元的注册资本；

（3）《条例》新增强调资金来源及实缴的要求，股东需以自有资金出资，不得以委托资金、债务资金等非自有资金出资。

2. 股权管理要求

《条例》对股东资格的整体要求体现于设立非银行支付机构应具备的条件之第（二）项，即“主要股东、实际控制人财务状况和诚信记录良好，最近3年无重大违法违规记录；主要股东、实际控制人为公司的，其股权结构应当清晰透明，不存在权属纠纷”。相较于《征求意见稿》，《条例》对股东资格的要求较为概括，不排除中国人民银行会在后续制定的《条例》实施细则或其他配套文件中对此进行细致性规范。《条例》对非银行支付机构的股东及股权管理的具体要求主要如下：

（1）在股东类型划分方面，《条例》将原2号令“主要出资人、其他出资人”的二元监管变更为多元监管，将股东划分为“主要股东、控股股东、实际控制人”[2]。但需说明的是，《征求意见稿》将股东划分为五类：包括“主要股东、控股股东、实际控制人、非主要股东和最终受益人”，而《条例》未沿用《征求意见稿》的“非主要股东”和“最终受益人”两类划分。

（2）针对主要股东、实际控制人，《条例》要求：①守法守信义务。主要股东、实际控制人需财务状况和诚信记录良好，最近3年无重大违法违规记录。②股权清晰义务。主要股东、实际控制人股权结构应当清晰透明，不存在权属纠纷。③质押报告义务。主要股东拟质押非银行支付机构股权的，应当按照规定向中国人民银行报告，质押的股权不得超过该股东所持有该非银行支付机构股权总数的50%。④补充资本承诺。非银行支付机构发生风险事件影响其正常运营、损害用户合法权益的，中国人民银行可以区分情形，对非银行支付机构采取责令主要股东履行补充资本的监管承诺的监管措施。

（3）针对控股股东、实际控制人，《条例》还列举了负面清单，即不得存在下列情形：①通过特定目的载体或者委托他人持股等方式规避监管；②通过违规开展关联交易等方式损害非银行支付机构或者其用户的合法权益；③其他可能对非银行支付机构经营管理产生重大不利影响的情形。

（4）《条例》新增明确参股及实际控制非银行支付机构数量限制要求：同一股东不得直接或者间接持有两个及以上同一业务类型的非银行支付机构10%以上股权或者表决权；同一实际控制人不得控制两个及以上同一业务类型的非银行支付机构，国家另有规定的除外。

此外，需额外说明，除上述列举及分析的对主要股东、控股股东、实际控制人的股权管理要求外，相较《征求意见稿》，《条例》有如下内容未沿用《征求意见稿》的内容，或具体要求有一定变化：（1）《征求意见稿》 对控股股东、实际控制人持有股份曾设置了3年锁定期，《条例》未予要求；（2）《征求意见稿》对质押行为的监管要求原是“质押前备案”，《条例》修改为“报告”，可见约束严格程度有所降低。

3. 高管任职资格要求及责任

《条例》要求非银行支付机构的拟任董事、监事和高级管理人员熟悉相关法律法规，具有履行职责所需的经营管理能力，最近3年无重大违法违规记录。需要注意的是，虽然《条例》并未完全采纳《征求意见稿》中对高级管理人员的任职要求和核准要求，但不排除中国人民银行会在实施细则中对此展开更为细致的规定。因此，《征求意见稿》中对非银行支付机构高级管理人员资格核准、正负面清单列举的内容仍有参考意义。具体如下：

（1）《条例》对高级管理人员的任职要求仅体现于“拟任董事、监事和高级管理人员熟悉相关法律法规，具有履行职责所需的经营管理能力，最近3年无重大违法违规记录”，但《征求意见稿》明确非银行支付机构高级管理人员的任职资格需经中国人民银行核准，且需符合列举资格条件；

（2）原2号令对高管人数“5名以上”的要求不再延续，但理解已归入《条例》明确规定的“有健全的公司治理结构”之主体资格要求；

（3）高管的守法守信要求从2号令的“3年内未因利用支付业务实施违法犯罪活动或为违法犯罪活动办理支付业务等受过处罚”提升至“最近3年无重大违法违规记录”，与股东资格的要求类似，不再限制为“因利用支付业务”而实施的违法犯罪活动，而《征求意见稿》曾有更为严格的要求，即“无犯罪记录且最近3年无其他重大违法违规行为和严重市场失信行为”。

（三）对股权收购的影响

《条例》对非银行支付机构的股东和股权管理等准入方面的上述要求，可能对股权收购交易有以下影响：

1. 强调对非银行支付机构股东进行穿透式监管。《条例》相比于2号令监管体系，新增对“实际控制人”的监管要求，要求“主要股东、实际控制人为公司的，其股权结构应该清晰透明，不存在权属纠纷”，且明确规定控股股东、实际控制不得存在“通过特定目的载体或者委托他人持股等方式规避监管”的情形；此外，《征求意见稿》亦曾明确规定，中国人民银行及其分支机构对非银行支付机构主要股东和控股股东真实股权结构和实际控制人实施穿透式监管，对其入股资金进行穿透式监督。前述规定意味着监管明确对非银行支付机构投资人的监管范围不限于直接持股关系，而是穿透至实际控制关系。据此，如投资人上层有VIE架构或其他协议安排，亦需如实穿透披露至实际控制人。

2. 加强对主要股东等守法守信要求。《条例》要求主要股东、实际控制人“最近3年无重大违法违规记录”，《征求意见稿》也曾要求主要股东、控股股东和实际控制人“无犯罪记录”且“最近3年无其他重大违法违规行为或者严重市场失信行为，没有因涉嫌重大违法违规正在被调查或者处于整改期间”，前述要求相较于2号令仅要求主要出资人“最近3年内未因利用支付业务实施违法犯罪活动或为违法犯罪活动办理支付业务等受过处罚”，新规更为严格，犯罪行为及重大违法违规行为不再局限于“利用支付业务”。因此，投资人因任何原因的重大违法违规行为被处罚，均对其收购支付牌照的行为产生影响。如投资人为大型集团，需自查其他业务板块（金融等强监管属性的业务板块尤甚）是否曾有重大违法违规记录；鉴于《征求意见稿》中的“被调查或处于整改期间”的时间限制未被新规采用，如投资人处于该阶段、尚未确认构成重大违法违规行为，也应及时与监管沟通确认，是否构成准入障碍。

3. 参股及实际控制非银行支付机构数量限制要求收购方自查对外投资范围。根据《条例》规定：“同一股东不得直接或者间接持有两个及以上同一业务类型的非银行支付机构10%以上股权或者表决权。同一实际控制人不得控制两个及以上同一业务类型的非银行支付机构，国家另有规定的除外。”也即对于非银行支付机构而言，同一股东作为10%以上股东参股支付机构或者作为实际控制人控制同一业务类型的支付机构的数量仅限一家。相较于《征求意见稿》要求的“同一法人只能持有一家非银行支付机构10%以上股权，同一实际控制人只能控制一家非银行支付机构”，《条例》在明确一参一控要求的同时，增加了“同一业务类型”的限制，在投资人参股或实际控制的非银行支付机构的数量方面似有所放松。对于已经开展金融板块的投资人及其集团，需注意根据《条例》关于一参一控的要求自查对外投资范围，该投资主体是否持有其他同一业务类型的非银行支付机构10%以上股权，亦是否有其他同一业务类型的非银行支付机构与其同属同一主体控制。两种情况均确认无时，才能满足一参一控要求。

4. 要求支付机构接受风险监管。近年来金融机构风险事件频频发生，无论是《银行保险机构大股东行为监管办法（试行）》《中国银保监会办公厅关于进一步加强银行保险 机构股东承诺管理有关事项的通知》等传统金融机构的监管法规，还是此前发布的《中华人民共和国金融稳定法（草案征求意见稿）》，均对于金融风险事件发生时的监管措施以及大股东责任进行了规定。在此背景下，《条例》首次明确人民银行对于支付机构采取风险监管措施的权利，包括主要股东履行资本补充承诺、限制重大资产交易以及调整或限制董监高及其权利。预计未来至少在入股环节，支付机构的主要股东也将面临签署资本补足承诺函等方面的要求。

（四）涉及投资人的罚则

《条例》首次将非银行支付机构的控股股东、实际控制人纳入行政责任的追责范围。对于投资人在准入环节违反监管规则的行为，《条例》明确规定了相应罚则。

1. 根据《条例》第四十八条规定，以欺骗、虚假出资、循环注资或者利用非自有资金出资等不正当手段申请设立、合并或者分立非银行支付机构、变更非银行支付机构主要股东或者实际控制人，分情况适用以下罚则：

（1）若申请未获批准的，申请人1年内不得再次申请或者参与申请相关许可。

（2）若申请已获批准的，责令其终止支付业务，撤销相关许可，没收违法所得，违法所得50万元以上的，并处违法所得1倍以上5倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足50万元的，并处50万元以上200万元以下罚款；申请人3年内不得再次申请或者参与申请相关许可。

2. 另外，在展业过程中，若非银行支付机构的控股股东、实际控制人有以下情形的，可能会受到“责令限期改正，给予警告、通报批评，没收违法所得，违法所得10万元以上的，并处违法所得1倍以上5倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足10万元的，并处10万元以上50万元以下罚款”的行政处罚。具体情形包括：

（1）通过特定目的载体或者委托他人持股等方式规避监管；

（2）通过违规开展关联交易等方式损害非银行支付机构或者其用户的合法权益；

（3）违反非银行支付机构股权管理规定；

此外，非银行支付机构的主要股东违反《条例》关于股权质押等股权管理规定的，也依照上述规定处罚。

二、业务监管合规风险及核查要点

（一）经营地域范围限制

《条例》规定，经营地域范围应载于支付业务许可证，变更经营地域范围需由中国人民银行批准，如非银行支付机构超出经批准的业务类型或者经营地域范围开展支付业务，情节严重或逾期不改正将可能被吊销支付业务许可证。

同时，《条例》也强调，非银行支付机构拟在住所所在地以外的省、自治区、直辖市为线下经营的特约商户提供支付服务的，应当按照规定设立分支机构，并向中国人民银行备案。

据此，投资人在挑选标的时，应首先了解其所在地、支付业务许可证载明的经营地域范围，以考虑后续展业是否符合投资人本轮收购的战略规划。

（二）业务类型划分变化

2号令将非银支付行业的业态整体上分为三大类，即“网络支付”“预付卡发行与受理”“银行卡收单”。该种划分和定义模式虽然在一定程度上使得监管对象和监管范围更为明确和直观，但随着支付市场和支付技术的不断发展，此类基于“技术”和“介质”的定义思路则限制了相关监管规则的灵活性，也难以适配快速发展的市场实际业态。《条例》答记者问中就明确指出：随着技术创新和业务发展，出现了条码支付、刷脸支付等新兴方式，现有分类方式不能很好地满足市场发展和监管需要。

对此，《条例》延续了《征求意见稿》中提出的“储值账户运营”和“支付交易处理”的功能主义二分法，以“能否接收付款人预付资金”为标准，界定了“储值账户运营”和“支付交易处理”两大类型，人民银行将据此设置具体的分类监管方式。

业务类型划分的变化或将导致原有证载互联网支付、银行卡收单、预付卡发行与受理等存量支付牌照成为历史，证载储值账户运营、支付交易处理的新牌照或将出世。非银行支付机构对新旧两类牌照需两者兼取还是择一，后续尚待监管进一步明确。《条例》答记者问中亦提及，中国人民银行将新业务类型与原有分类方式的衔接置于后续研究制定的实施细则中，力求平稳过渡。

此外，在界定细节上，《条例》删除了《征求意见稿》关于“储值账户运营”和“支付交易处理”的定义和核心监管要求，仅保留了原则性规定。因此，后续出台的《条例》实施细则或其他配套文件或将对“储值账户运营”和“支付交易处理”的界定及业务监管规则进行明确，市场主体也应当对此持续关注。

（三）明确跨境支付业务需在境内持牌及监管要求

《条例》第二条明确，中国境外的非银行机构拟为境内用户提供跨境支付服务的，应当依照本条例规定在境内设立非银行支付机构。第六条明确表示设立非银行支付机构，应当经中国人民银行批准，取得支付业务许可。

因此，对于为境内用户提供跨境支付服务的境外机构，无论其在境外是否获得了相应的牌照，都需要根据《条例》的要求在中国获得支付业务许可证，方能展业，否则可能面临无照经营的合规风险。

此外，对于提供跨境支付服务的境内外非银行支付机构，《条例》第十九条明确要求应当遵守跨境支付、跨境人民币业务、外汇管理以及数据跨境流动的有关规定。

据悉，2021年初，中国人民银行曾向部分机构下发《跨境支付服务管理办法（征求意见稿）》，针对外国公司在华提供跨境支付服务的合规问题进行规范与监督[3]。截至目前，涉及跨境支付的监管细则尚未向社会公布征求意见稿或出台正式文件，有关跨境支付的具体监管要求尚待监管机构出台相关规定。

下篇预告

下篇我们将继续从非银行支付机构牌照注销、撤销、吊销等合规风险及法律尽调核查要点的角度，就《条例》可能对非银行支付机构股权收购交易产生的影响进行解读。

[注] 

[1] 信息来源：http://www.pbc.gov.cn/zhengwugongkai/4081330/4081344/4081407/4081702/index.html

[2] 主要股东、控股股东、实际控制人的具体界定在《条例》中未明确。参考《征求意见稿》中的定义：

主要股东指10%以上股权或者表决权，或不足10%但对经营管理有重大影响的股东，

控股股东指出资额或持股50%或不足50%但足以对股东会、股东大会产生重大影响的股东，

实际控制人指通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际支配非银行支付机构行为的人。

[3] 信息来源：https://www.mpaypass.com.cn/news/202108/05165813.html