近日，美国国土安全部（Department of Homeland Security, 以下简称“DHS”）在其官网上公布了有关涉疆法案（UFLPA）的最新执法计划[1]和数据[2]。相较去年同期我们用“常规化”形容美国的UFLPA执法[3]，而在贸易环境、执法经验和外部压力等因素的影响下，我们理解，今年美国的UFLPA执法得到了“强化”，并有进一步加强的趋势。

一、执法数据分析

根据DHS下属美国海关CBP公布的执法数据，自2024财年以来[4]，CBP共扣留了2592票货物，价值12.8亿美元。其中，553票货物被拒绝，957票货物被放行，另有1082票货物仍在审核中。从2023年11月起算，CBP扣留的与UFLPA有关的货物价值逐月增加，与前一年同期相比，被扣留货物的价值更是增长了约241%。

图1 2023年11月以来CBP扣留货物价值统计及与前一年的对比

从被扣留货物的行业来看，受影响最大的前三行业分别为电子产品行业（主要是光伏产品）[5]，纺织品、服装和鞋帽行业，工业和制造业原材料行业[6]。受影响行业前三位虽然与去年同期相同，但2024财年被扣留的电子产品行业货物占比显著增多（1580票），甚至多于其他所有行业产品之和。光伏产品的高价值也直接导致2024财年被扣留货物价值的显著增加。另据彭博社消息称，CBP已经开始向太阳能面板进口商发放问卷，要求他们提供太阳能模块、面板及相关产品的来源信息，包括分销商、批发商、出口商和转销商的发票以及组织架构和生产设施位置等，以评估他们对UFLPA的遵守情况。[7]

图2 2024财年CBP扣留货物数量与类型统计

从原产国来看，受影响最大的前四个原产国分别是越南、马来西亚、泰国、中国，这一数据受到了我国太阳能产业出海至东南亚国家的影响。据统计，截至2023年底，东南亚地区共拥有59.8GW的光伏电池产能和90.6GW的光伏组件产能，占全世界的9%-10%。我国企业在东南亚地区的电池、组件产能均超过50GW，还拥有26GW硅片产能。[8]

图3 2024财年CBP扣留货物的原产地统计

而除了电子产品行业以外，可以发现UFLPA优先执法的对象仍是中国原产的产品。2024财年以来，CBP共扣留了822票价值共9576万美元的中国原产的货物。其中，165票被放行，252票被拒绝。中国原产货物中受影响较大的行业分别是纺织品、服装和鞋帽行业，工业和制造业原材料行业，以及贱金属行业[9]。这与传统认为的重点执法行业（棉花、多晶硅和番茄）略有不同，可见CBP关注的执法领域正朝着多元化的方向发展。

图4 2024财年除电子产品外CBP扣留货物的原产地统计

二、执法趋势展望

1. 扩展执法领域

如前所述，CBP正不断扩张其执法领域。据英国《金融时报》报道，今年2月，CBP以“涉嫌强迫劳动”为由扣押了知名品牌出口到美国的数千辆车，理由是这些车辆的一个变压器组件涉嫌由一家UFLPA实体清单上的中国企业生产。[10]目前，在CBP的执法数据统计中暂未见如此大额的扣货情况，该事件的后续发展以及对该品牌甚至整个汽车行业的影响还有待观察。

此外，在现有对棉花、多晶硅和番茄严格管制的基础上，预计CBP未来还可能将铝产品、电池、PVC产品、钢铁产品、轮胎、铜产品、电子产品、其他汽车组件、红枣等农产品作为优先执法物项。[11]

2. 加强小额货物执法

DHS于4月5日宣布，将加强对小额免税包裹非法进口活动的打击力度，并将其称为“保护超过50万美国纺织行业工作岗位”的计划。新的执法计划包括与国土安全调查局（Homeland Security Investigations, HSI）联合开展特别贸易执法行动，扩大调查目标范围，并利用实验室和同位素检测等技术手段打击非法小额包裹运输。

目前，美国对于小额免税包裹设置的金额阈值上限为800美元。根据美国国会的报告，2023年预计有大约100亿个包裹通过小额免税政策进入美国市场，其中来自中国两大电商平台的包裹约占总数的30%。CBP对于小额包裹监管的加强或将对跨境电商产生较大的影响。

3. 新增UFLPA清单实体

根据DHS政策顾问劳拉·墨菲 (Laura Murphy) 近期在CBP 2024年贸易便利化和货物安全峰会上的表态[12]，目前在UFLPA实体清单上的实体数量较少（笔者注：目前UFLPA实体清单上共有30家实体[13]），未来几个月预计将会有超过10个新实体将添加到UFLPA实体名单。

UFLPA规定了“可反驳的推定”原则，该原则要求CBP推定全部或者部分在新疆维吾尔自治区生产制造的或者来自UFLPA实体名单的货物均与强迫劳动有关，并根据19 U.S.C. 1307禁止此类商品的进口。因此，非但清单实体自身出口业务将受到限制，与之相关的供应链上的所有主体也会遇到出口障碍，甚至面临被列入实体清单的风险。

所谓“可反驳”，是指进口商在对决定有异议的情况下，需申请“可反驳推定的例外”，并在限定时间内向CBP提交充足且令人信服的证据，证明其进口的货物与强迫劳动无关。无论从限定时间的角度还是证明标准的角度，申请“可反驳推定的例外”都是十分困难的。

三、企业合规建议

在CBP不断加强UFLPA执法的背景下，我们建议相关企业密切关注相关法规、清单、指南和执法案例的更新，并采取更积极、全面的合规措施，确保其供应链符合要求，避免对货物进口造成不必要的迟延。对此，我们提出以下建议：

1. 敏感行业的企业，包括传统敏感行业（包括纺织、光伏、农业）和新兴敏感行业（包括汽车、金属等），建议参考CBP发布的《进口商操作指南》（UFLPA Operational Guidance for Importers）[14]《适用性审查最佳实践：进口商责任》（Best Practices for Applicability Reviews: Importer Responsibilities）[15]《执行摘要和目录示例指南：准备UFLPA适用性审查意见书》（Guidance on Executive Summaries and Sample Tables of Contents: Preparing a UFLPA Applicability Review Submission）[16]等文件，格外注重审查其供应链上游各供应商的合规状况、评估原材料来源，并妥善留存相关审查文件和证明材料，以备未来可能的审核或调查。值得注意的是，即使CBP已经审查并放行了来自同一供应商的货物，CBP未来仍可能继续扣留“已知或怀疑存在强迫劳动风险”的制造商生产的货物，直至该种联系不再存在。

2. 跨境电商企业要避免侥幸心理，适用小额免税政策的包裹在未来会受到CBP更严格的审查。即使包裹价值较低，进口商仍有可能面临高额的民事罚金甚至刑事诉讼风险。

3. 被列入UFLPA实体清单的企业也可以积极应对。相关实体可以在遵守中国有关法律法规的前提下，通过FLETF.UFLPA.EntityList@hq.dhs.gov向FLETF主席提交从UFLPA实体列表中移除的请求以及证明信息。除此之外，被列入清单的实体也可以提起法律诉讼。据报道，2023年6月被列入UFLPA实体清单的某知名打印显像公司已经提起一项诉讼，指控DHS将其列入清单的决定违反了《行政程序法》（Administrative Procedure Act , APA）[17]。目前该诉讼仍未有明确的裁判结果，但这一行动也给其他相关企业提供了另一条尝试减轻负面影响的通路。

[注] 

[1] https://www.dhs.gov/news/2024/04/05/new-dhs-textile-enforcement-actions-crack-down-illicit-trade-support-500000

[2] https://www.cbp.gov/newsroom/stats/trade/uyghur-forced-labor-prevention-act-statistics

[3] https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzA4Mjg2MDgwMQ==&mid=2651060709&idx=1&sn=759359e167ff154fa3b484ef66abd923&chksm=8408178bb37f9e9dee09515313b15b634bf3a96fcc4dd7c766d80dceb432541d56f606de823c&token=677721365&lang=zh_CN#rd

[4] 2024财年自2023年10月起算。

[5] 电子行业（Electronics）包括光伏产品、信息技术、集成电路、自动化数据处理设备和消费电子产品等。

[6] 工业和制造业原材料行业（Industrial and Manufacturing Materials）包括塑料、聚合物、橡胶、皮革、木材、纸张、石头、玻璃、宝石、贵金属等。

[7] https://www.bloomberg.com/news/articles/2024-02-26/us-customs-questions-solar-importers-about-supply-chains-amid-crackdown-on-china

[8] https://xueqiu.com/5899108858/283950720

[9] 贱金属行业（Base Metals）包括钢铁、钢厂产品、黑色和有色金属、铝等。

[10] https://www.ft.com/content/ab63cc9b-1c57-43d0-89c2-8f63e5c06eba

[11] https://www.dhs.gov/sites/default/files/2023-08/23_0728_plcy_uflpa-strategy-2023-update-508.pdf，第16页。

[12] https://www.wsj.com/articles/more-chinese-companies-to-be-added-to-u-s-import-ban-list-f501791f

[13] https://www.dhs.gov/uflpa-entity-list

[14] https://www.cbp.gov/document/guidance/uflpa-operational-guidance-importers

[15] https://www.cbp.gov/document/guidance/best-practices-applicability-reviews-importer-responsibilities

[16] https://www.cbp.gov/document/guidance/guidance-executive-summaries-and-sample-tables-contents

[17] https://www.businesswire.com/news/home/20230821709323/en/