卫星产业是以卫星通信、导航、遥感等技术为基础，从事信息获取、传输、处理、应用的战略性新兴产业。根据主要功能的不同，卫星通常可分为通信卫星、导航卫星、遥感卫星三类。卫星通信是一个全球性的行业，可为电信、军事和国防等众多领域提供服务。我国政府高度重视卫星通信行业的发展，出台了一系列政策以促进卫星通信行业的成长，卫星通信行业正迎来“黄金时代”。在政策、技术和市场需求的多重驱动下，我国卫星通信有望在未来成为全球通信网络的重要组成部分，在全球卫星互联网领域占据更重要的位置。本文拟分析探讨卫星通信产业相关法律合规问题，以供业者参考。

一、组建卫星网络的法律合规

卫星星座是实现卫星通信的重要基础设施，利用通信卫星星座组建的卫星网络可实现卫星通信。截至目前，我国建设的星座包括中国星网网络应用有限公司运营的鸿雁星座、中国卫星网络集团有限公司运营的GW星座（国网星座）、上海垣信卫星科技有限公司运营的千帆星座、浙江时空道宇科技有限公司运营的吉利未来出行星座等。组建卫星网络的主要环节包括：（1）取得发改委对建设卫星星座的核准批复；（2）进行卫星网络资料的申报、协调与登记；（3）取得无线电频率使用许可证和无线电台执照；（4）研制与发射卫星；（5）完成卫星的空间物体登记；（6）卫星网络投入使用；（7）卫星工程验收。

1、取得发改委对建设卫星星座的核准批复

根据《企业投资项目核准和备案管理条例》《企业投资项目核准和备案管理办法（2023年修订）》的相关规定，政府对企业在中国境内投资建设的固定资产投资项目实行核准和备案管理。具体而言，政府对关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目（具体项目范围依照政府核准的投资项目目录执行），实行核准管理；对于其他项目，则实行备案管理。

国务院于2016年12月发布的《政府核准的投资项目目录（2016年本）》规定，企业投资建设“民用卫星制造、民用遥感卫星地面站建设项目”，须报送国务院核准。该规定中提及的须报送国务院核准的卫星相关项目，未明确包括企业建设卫星星座。实践中，对于企业投资建设卫星星座的，发改部门近年来已开始要求企业办理发改委核准手续。根据公开报道，GW星座（国网星座）、千帆星座此前已获得国家发改委项目核准批复[1]。

2、进行卫星网络资料的申报、协调与登记

（1）基本流程

卫星使用的无线电频率和轨道资源属于全人类共同拥有的有限自然资源，由联合国下属的专门机构国际电信联盟（International Telecommunication Union，“ITU”）统一规划和监督管理。根据《国际电信联盟组织法》《无线电规则》等相关规定，卫星无线电频率和轨道资源的分配方式主要包括规划法、协调法。规划法为每个ITU成员国分配名义上的地球静止轨道位置、800MHz的带宽和与每个国家地理边界大致对应的服务区域；协调法则主要是世界各国遵循“先登先占”原则，以申报和协调手段为主，根据在ITU的登记顺序确定非规划频段的卫星频轨资源的优先使用权。由于频率资源稀缺、信号干扰、需求动态变化以及国际协调工作的复杂，卫星无线电频率的分配很少采用规划法进行。

根据ITU发布的《无线电规则》、中国工业和信息化部（“工信部”）发布的《卫星网络申报协调与登记维护管理办法（试行）》等规定以及工信部的管理实践，卫星网络资料的申报、协调与登记的主要流程如下：

(a)在卫星网络申报阶段，由卫星操作单位编制相关材料，通过工信部向ITU报送提前公布资料（Advanced Publication Information，“A资料”）、协调资料（Coordination，“C资料”）等，以及开展与之相关的资料补充、修改和澄清等工作；

(b)在卫星网络协调阶段，由工信部组织卫星操作单位就所申报的卫星网络，开展与国内及境外相关国家的卫星网络和地面无线电业务的兼容共用技术磋商工作；

(c)在卫星网络登记阶段，由工信部将已履行申报、协调程序的通知资料（Notification，“N资料”），以及相应的投入使用、履行相关行政程序所需的信息（行政应付努力信息）等报送ITU，并通知ITU将卫星网络资料相关信息登记进入国际频率登记总表（Master International Frequency Register，“MIFR”），以取得国际认可和保护地位。

卫星网络资料的申报、协调与登记基本流程示意图

（2）国内协调与国际协调

卫星操作单位拟申报卫星网络的，应向工信部提交材料，由工信部组织召开国内协调会议，就频率兼容等问题征求国内其他相关卫星操作单位的意见；必要时，工信部可组织相关单位进行技术论证、专家咨询。经国内协调会议研究，工信部综合考虑相关卫星网络的申报顺序、卫星项目的立项论证情况以及我国卫星频率和轨道资源申报总体工作需要等因素，形成申报意见。卫星网络申报后，申报单位应积极主动开展国内协调工作，被协调单位应予配合，相关协调要求应当合理可行。国内协调的完成情况是后续报送N资料的重要依据。

卫星操作单位在卫星网络A资料、C资料等报送ITU后，应根据ITU在国际频率信息通报（IFIC）中公布的协调清单和《无线电规则》有关要求，通过信函、电子邮件、电话会议、会谈等方式与相关国家的卫星网络和地面无线电业务开展协调。《无线电规则》第5条（频率划分）脚注规定了需要协调的频段。

实践中，卫星操作单位完成卫星网络的国内协调程序，通常是其取得工信部颁发的无线电频率使用许可证的前提条件；由于开展国际协调通常耗时较长，工信部一般不要求卫星操作单位在取得无线电频率使用许可证前完成国际协调，但要求提供其已努力开展国际协调的证明资料。

（3）卫星网络国际申报简易程序

如上文所述，卫星无线电频率和轨道资源为有限资源，世界各国遵循“先登先占”原则竞争协调使用。为加快卫星网络国际申报，提高申报效率，我国于2019年8月实施《卫星网络国际申报简易程序规定（试行）》，规定如下4类卫星网络资料的申报适用简易程序：（一）拟申报静止轨道卫星网络且与我国已申报的静止轨道卫星网络间隔超过2度（不含2度）；（二）拟申报遥感和空间科学非静止轨道卫星网络；（三）拟申报小型通信和导航试验星座系统，原则上卫星数量应少于10颗（不含10颗）且在轨工作时间少于3年（不含3年）；（四）国务院、中央军委批准的重大卫星工程。

适用简易程序申报卫星网络资料的，卫星操作单位可按照先申报后协调的原则，先通过工信部向ITU报送卫星网络资料，然后开展国内协调等相关工作。相较于普通程序先开展国内协调、形成申报意见后方可向ITU报送的要求，简易程序允许直接向ITU申报卫星网络资料，从而节省申报的时间。需提醒注意的是，即使适用简易程序，在向ITU申报后，卫星操作单位仍需开展国内协调和必要的国际协调工作，方可报送卫星网络的N资料。

3、取得无线电频率使用许可证和无线电台执照

除特定频率[2]外，使用无线电频率需要向无线电管理机构提交申请材料并取得无线电频率使用许可。根据《无线电频率使用许可管理办法》第五条的规定，取得无线电频率使用许可，应当符合下列条件：（一）所申请的无线电频率符合无线电频率划分和使用规定，有明确具体的用途；（二）使用无线电频率的技术方案可行；（三）有相应的专业技术人员；（四）对依法使用的其他无线电频率不会产生有害干扰；（五）法律、行政法规规定的其他条件。使用卫星无线电频率，还应当符合空间无线电业务管理相关规定。

除特定无线电台（站）[3]外，设置、使用无线电台（站）应当申请取得无线电台执照。根据《无线电频率使用许可管理办法》第二十八条规定，设置、使用无线电台（站），应当符合下列条件：（一）有可用的无线电频率；（二）所使用的无线电发射设备依法取得无线电发射设备型号核准证且符合国家规定的产品质量要求；（三）有熟悉无线电管理规定、具备相关业务技能的人员；（四）有明确具体的用途，且技术方案可行；（五）有能够保证无线电台（站）正常使用的电磁环境，拟设置的无线电台（站）对依法使用的其他无线电台（站）不会产生有害干扰。此外，申请设置、使用空间无线电台，除应当符合前述规定的条件外，还应当有可利用的卫星无线电频率和卫星轨道资源。

实践中，工信部通常一并审核、同时核发无线电频率使用许可证和无线电台执照，且卫星操作单位需在发射卫星前取得该等资质。

4、研制与发射卫星

卫星由卫星平台和载荷两大部分组成，其中：卫星平台为卫星在轨工作提供服务保障，其组成部分通常包括遥感测控系统、供电系统、结构系统、推进系统、数据管理系统、热控系统、姿轨控制系统等系统；载荷是卫星实现特定功能的仪器设备，根据功能的不同配置通信、导航、遥感等载荷，以实现卫星的相应功能。

卫星操作单位一般会参与卫星平台和载荷的研发设计工作，提出功能需求、技术指标等要求，卫星平台和载荷的制造工作通常由卫星操作单位委托卫星制造企业来完成。根据《关于促进微小卫星有序发展和加强安全管理的通知》的相关规定，研制质量500公斤以上微小卫星[4]的单位需依照《武器装备科研生产许可管理条例》《武器装备科研生产许可实施办法》，经国防科技工业管理部门批准，取得武器装备科研生产相关资质。

此外，为将卫星运送至预定轨道，卫星操作单位还需委托火箭发射企业提供卫星发射服务。根据《民用航天发射项目许可证管理暂行办法》的相关规定，从事民用航天发射项目的相关方（项目总承包人或卫星所有人）应取得国防科工委[5]颁发的民用航天发射项目许可证；根据《民用卫星工程管理暂行办法》的相关规定，卫星最终所有者或工程项目总承包方应在预定发射月的9个月之前，向国家国防科技工业局提交发射项目许可申请，获得航天发射项目许可证后方可实施发射。

5、完成卫星的空间物体登记

作为《关于登记射入外层空间物体的公约》的缔约国，为有效履行该公约，我国于2001年2月发布《空间物体登记管理办法》。空间物体应由空间物体的所有者进行国内登记，有多个所有者的空间物体由该物体的主要所有者代表全体所有者进行登记；但在我国境内发射的空间物体的所有者为其他国家政府、法人、其他组织或自然人时，应由承担国际商业发射服务的公司进行国内登记。空间物体登记者应在空间物体进入空间轨道60天内，向国防科工委提交登记资料，履行登记手续；当登记的空间物体的状态有重大改变（如轨道变化、解体、停止工作、返回及再入大气层等）时，空间物体登记者应在状态改变后60天内进行变更登记。因此，当卫星发射并进入预定轨道，或卫  星状态有重大改变，空间物体登记者应及时办理空间物体登记手续。

实践中，主管部门对卫星发射并进入预定轨道后的空间物体登记进行重点监管，在卫星发射后的一定时间内提示空间物体登记者及时办理空间物体登记手续，而对卫星状态发生重大改变时的空间物体登记要求较弱。空间物体登记者主要通过邮件方式向主管部门报送《空间物体国家登记册登记表》《联合国关于射入外层空间物体的登记册》等资料，以办理空间物体登记手续。

此外，《空间物体登记管理办法》发布于2001年，已施行较长时间，部分条款规定有待进一步完善、细化。例如，该办法未明确界定轨道变化达到何种程度属于重大变化，而由于大气摩擦等原因，卫星（尤其是低轨卫星）的轨道高度会越来越低，空间物体登记者面临其应何时就卫星状态的重大变化办理空间物体登记手续的困惑。

6、卫星网络投入使用

2019年世界无线电通信大会（WRC-19）形成了非对地静止轨道（non-GSO）卫星网络的投入使用定义，建立了基于一定时间阶段必须满足一定比例在轨卫星数量的要求（“里程碑”）。卫星网络资料的寿命期为7年，在卫星网络资料申报后的7年内，应至少发射一颗卫星并投入使用。若卫星网络资料7年寿命期在2021年1月1日前结束，则以该日期作为“里程碑”起始日期，否则以卫星网络7年寿命期作为“里程碑”起始日期。从起始日起2年内，投入使用的卫星数量必须至少达到其申报星座卫星总数的10％，在5年内至少达到50％，并在7年内完成100%部署（允许减少1颗卫星）。若未能满足这些条件，则需对其申报的卫星网络资料进行相应规模的缩减。适用“里程碑”的频段主要包括Ku、Ka和Q/V频段，限于卫星固定业务、卫星广播业务和卫星移动业务。

7、卫星工程验收

根据《民用卫星工程管理暂行办法》的相关规定，针对全部或部分使用中央财政资金，由国务院或国家有关部门批准立项的民用科研卫星、业务卫星等工程项目，在卫星交付使用、完成档案验收并经财务决算审计后，由研制建设部门提交验收申请，国防科工局、发展改革委会同财政部按程序对卫星工程组织验收；商业卫星、国际合作卫星工程原则上参照该办法执行。实践中，商业卫星工程一般在卫星星座组网完成后进行验收。

二、运营与管理卫星网络的法律合规

卫星网络组建完成后，卫星操作单位在使用频率、开展卫星网络业务运营时，需关注无线电频率与无线电台的合规使用，取得必要的业务运营资质等事项。

1、卫星测控

卫星发射入轨后，卫星操作者需要借助地面的测控站掌握卫星的运行状态。根据《建立卫星通信网和设置使用地球站管理规定》的相关规定，测控站属于地球站的一种类型，设置使用测控站的，应向工信部提交申请材料[6]，经批准后取得卫星地球站的无线电台执照。

实践中，卫星操作单位可以自行建造使用测控站，亦可委托具有卫星测控能力的企业提供卫星测控服务。我国可提供卫星测控服务的企业包括北京航天驭星科技股份有限公司、西安寰宇卫星测控与数据应用有限公司、北京天链测控技术有限公司等。需注意的是，无论自行建造测控站抑或委托第三方提供卫星测控服务，卫星操作单位使用的测控站应具备对应的无线电台执照。

2、无线电频率与无线电台的合规使用

无线电频率使用人在使用无线电频率和无线电台时，应当遵守《无线电频率使用许可管理办法》《无线电台执照管理规定》等法律法规规定的使用要求，主要包括：不得擅自转让无线电频率使用权、不得擅自扩大使用范围或改变用途，以及严禁仿制、伪造或者出借无线电台执照等。无线电频率使用许可证由正文、特别规定事项、许可证使用须知、无线电频率使用人的权利义务等内容组成。“特别规定事项”可能包含针对无线电频率使用人的特别要求，例如，在特定时间段应停止使用特定频段的频率、部分特定频段的频率仅限用于特定用途等。

近年来，工信部无线电管理局会根据《“双随机一公开”监管实施办法》《无线电频率使用和在用无线电台（站）监督检查暂行办法》等有关规定对无线电频率和无线电台使用情况进行“双随机一公开”检查并在工信部官网公布检查结果[7]。检查的主要内容如下：

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实践中较为常见的频率与电台使用合规问题包括卫星轨道高度、倾角与无线电台执照载明高度、倾角不一致、资质证照的有效期届满但未续期等。

(1)卫星轨道高度、倾角与证载信息不一致

如上文所述，卫星操作单位一般需在发射卫星前取得无线电台执照，而无线电台执照中会具体载明每颗卫星的轨道高度、倾角等信息，卫星操作单位应按照无线电台执照载明的轨道高度、倾角安排卫星发射相关工作。近年来，随着商业航天的快速发展，卫星操作单位“包箭”发射卫星的情况较为普遍，但在较早的时期，存在卫星操作单位“拼箭”发射卫星的情况。在“拼箭”发射卫星的情况下，由于火箭搭载的各颗卫星的设计轨道高度、倾角可能不同，存在火箭无法将每颗卫星都运送至设计轨道高度、倾角的风险，进而导致部分卫星的实际轨道高度、倾角与无线电台执照载明的轨道高度、倾角不一致。根据有关规定，卫星轨道高度、倾角与无线电台执照载明的轨道高度、倾角不一致的，可能面临被无线电管理机构责令改正、罚款等法律后果。

在实践中，如卫星实际轨道高度、倾角与无线电台执照载明的卫星轨道高度、倾角误差在5%以内的，卫星操作单位一般无需重新申请无线电台执照。如误差超过5%，则卫星操作单位应重新申请无线电台执照。

(2)资质证照的有效期届满但未续期

无线电频率使用许可的期限不得超过10年（临时使用无线电频率的期限不超过12个月），无线电台执照的有效期不超过3年（临时无线电台执照的有效期不超过半年）。工信部通常一并审核、同时核发无线电频率使用许可证和无线电台执照，且无线电频率使用许可证和无线电台执照上会载明星座名称，因此，无线电频率使用许可证和无线电台执照的有效期一般相同。地球静止通信卫星的设计寿命一般为8-10年，近地轨道卫星的设计寿命一般为2-5年，但卫星的实际寿命可能长于设计寿命，由此可能发生卫星仍在正常运行但无线电频率使用许可证和无线电台执照的有效期已届满的情形。若前述资质证照的有效期已届满但卫星操作单位未申请续期，可能面临被无线电管理机构责令改正、罚款等法律后果。卫星操作单位应注意在资质证照的有效期届满之前申请续期。

3、经营电信业务

根据《电信业务分类目录（2015年版）》的相关规定，卫星通信业务属于基础电信业务，是指经通信卫星和地球站组成的卫星通信网提供的话音、数据、多媒体通信等业务。卫星通信业务可分为两类：第一类卫星通信业务（A13）包括卫星移动通信业务（A13-1）和卫星固定通信业务（A13-2），第二类卫星通信业务（A23）包括卫星转发器出租、出售业务（A23-1）和国内甚小口径终端地球站通信业务（A23-2）。其中，国内甚小口径终端地球站通信业务比照增值电信业务管理。从事卫星通信业务的企业需取得相关电信业务经营资质。

根据《中华人民共和国电信条例》《电信业务经营许可管理办法》的相关规定，经营基础电信业务，应当具备特定条件[8]，其中包括：公司的国有股权或者股份不少于51%、注册资本最低限额为1亿元（在省、自治区、直辖市范围内经营）或10亿元（在全国或者跨省、自治区、直辖市范围经营）。据公开渠道查询，目前仅有中国卫通（601698）、交通运输通信信息集团有限公司等少数公司持有从事卫星移动通信业务需要取得的基础电信业务经营许可证。在实践中，需要注意的是，部分卫星操作单位未取得基础电信业务经营资质，无法从事卫星移动通信业务的商业运营，因此其持有的无线电频率使用许可证上会载明特定频率用途仅限于卫星移动业务通信技术试验。

近年来，我国商业航天快速发展，诞生了众多民营商业航天企业，经营基础电信业务条件中的国有股权或者股份不少于51%的要求无疑会对民营企业开展商业卫星通信业务构成障碍。工信部在2024年7月发布《工业和信息化部关于创新信息通信行业管理 优化营商环境的意见》，提及“加快修订《电信业务分类目录》，推动业务分类及界定更好满足新技术新业务发展需要，支持企业创新发展。统筹开展新型电信业务商用试点，在确保安全底线的前提下支持相关地区和企业有序开展业务创新。”民营卫星操作单位应密切关注国家政策的变化，确保经营业务的合规性。

4、无线电发射设备型号核准和销售备案

根据《中华人民共和国无线电管理条例》的相关规定，除微功率短距离无线电发射设备外，生产或者进口在国内销售、使用的其他无线电发射设备，应当向国家无线电管理机构申请型号核准；销售依照规定应当取得型号核准的无线电发射设备，应当向省、自治区、直辖市无线电管理机构办理销售备案。根据前述规定，除微功率短距离无线电发射设备外，生产或进口卫星通信终端设备的，应申请型号核准；销售卫星通信终端设备的，应当办理销售备案。

根据工信部发布的《无线电发射设备销售备案常见问题解答》，无线电发射设备销售备案实行属地化管理，谁销售谁备案；总公司和分公司如果都有销售业务，则都需要办理销售备案；同一企业的不同实体店如有各自的营业执照，则都需要办理备案。

三、结语

相较于欧美等国，我国卫星通信基础设施建设起步较晚，目前仍处于追赶阶段。我国卫星通信产业快速发展的同时，也面临新技术发展带来的挑战，监管规则的滞后便是其中之一。从工信部筹划修订《电信业务分类目录》以及国家互联网信息办公室于2024年9月发布的《终端设备直连卫星服务管理规定（征求意见稿）》可以看出，相关部门已意识到监管规则滞后的问题，目前正在加快完善相关监管规则，以促进和规范卫星通信产业的健康发展。卫星通信行业在我国属于强监管行业，卫星通信行业的从业者理应明确知悉了解相关监管要求，在合规运营的前提下开拓发展运营卫星通信业务，积极迎接更为广阔的发展机遇。

[注] 

[1] 参见：https://mp.weixin.qq.com/s/5FzWkKyf0uHPYHZa6mbKaQ。

[2] 《中华人民共和国无线电管理条例》第十四条规定，“使用无线电频率应当取得许可，但下列频率除外：（一）业余无线电台、公众对讲机、制式无线电台使用的频率；（二）国际安全与遇险系统，用于航空、水上移动业务和无线电导航业务的国际固定频率；（三）国家无线电管理机构规定的微功率短距离无线电发射设备使用的频率。”

[3] 《中华人民共和国无线电管理条例》第二十七条规定，“设置、使用无线电台（站）应当向无线电管理机构申请取得无线电台执照，但设置、使用下列无线电台（站）的除外：（一）地面公众移动通信终端；（二）单收无线电台（站）；（三）国家无线电管理机构规定的微功率短距离无线电台（站）。”

[4] 根据《关于促进微小卫星有序发展和加强安全管理的通知》的相关规定，微小卫星是指质量1000公斤及以下，在轨（含亚轨道）开展通信、导航、遥感、空间科学、技术试验及其他特定任务的航天器，既包括我国自然人、法人或其他组织已拥有所有权或通过在轨交付等其他方式拥有所有权的微小卫星，也包括由我国设计、生产及在我国境内或利用我国设施发射的其他国家自然人、法人或其他组织拥有所有权的微小卫星。

[5] 于2021年机构改革中被取消，其职能和职责被转移至新的机构——中央军委科学技术委员会。民用航天发射项目许可证目前由国家国防科技工业局核发。

[6] 申请设置使用属于某个卫星通信网的地球站的，应当向工信部提交书面申请和下列材料：（一）设置无线电台（站）申请表。（二）地球站技术资料申报表。（三）地球站站址电磁环境测试报告。设置天线直径不超过4.5米的地球站，站址周围视距传播范围内不存在其他同频段无线电台的，可以不提交地球站站址电磁环境测试报告。

申请设置使用不属于某个卫星通信网的地球站的，除上述所列申请材料外，还应当提交下列材料：（一）法人资格证明。（二）卫星传输链路计算材料。（三）可使用相关卫星频率资源的证明材料。（四）国家规定的开展有关业务所需提供的其他材料。申请设置涉及电信业务经营的地球站的，还应当提交相应的电信业务经营许可证复印件。

[7] 2023年度检查结果参见：https://www.miit.gov.cn/xwdt/gxdt/sjdt/art/2024/art_32016a14af2247f0b8d41f8cbb84ebbd.html；2022年度检查结果参见：https://www.miit.gov.cn/jgsj/wgj/gggs/art/2023/art_ce1bdc8b8f844fa68e079300dac8961a.html。

[8] 根据《电信业务经营许可管理办法》第五条的规定，“经营基础电信业务，应当具备下列条件：（一）经营者为依法设立的专门从事基础电信业务的公司，并且公司的国有股权或者股份不少于51%；（二）有业务发展研究报告和组网技术方案；（三）有与从事经营活动相适应的资金和专业人员；（四）有从事经营活动的场地、设施及相应的资源；（五）有为用户提供长期服务的信誉或者能力；（六）在省、自治区、直辖市范围内经营的，注册资本最低限额为1亿元人民币；在全国或者跨省、自治区、直辖市范围经营的，注册资本最低限额为10亿元人民币；（七）公司及其主要投资者和主要经营管理人员未被列入电信业务经营失信名单；（八）国家规定的其他条件。”