2025年9月8日，十四届全国人大常委会第十七次会议审议了《中华人民共和国企业破产法（修订草案）》（下称“《草案》”），9月12日，《草案》公布，面向社会征求意见。《草案》共16章216条，在《中华人民共和国企业破产法》（下称“《企业破产法》”）12章136条的基础上，实质新增和修改160余条，对《企业破产法》进行了比较系统和全面的修改，是中国破产法制史上的重大历程。

重整制度是2007年实施的《企业破产法》借鉴域外成熟经济体经验所新设的企业拯救制度。由于此前中国缺乏重整的实践积累，《企业破产法》施行后，随着对重整的需求日渐增多，立法供给不足的问题逐渐显现。虽然地方在实践中进行了积极的多层次的探索，一批大型企业亦通过重整实现重生，但《企业破产法》所存在的系统性不足，仍然阻碍了重整实践的发展。根据全国人大财经委在关于《草案》的说明中披露的数据，已审结破产案件中重整、和解案件合计占比约为4.6%，重整制度适用不足、功效发挥不充分的问题十分明显。《草案》以前述问题为导向，结合实践中的相关成熟经验，对重整制度进行了系统性优化。我们认为，本次修订主要有如下特点：

第一，明显降低重整难度，支持鼓励企业重整。《草案》的修订整体都体现了该特点，如优化重整计划债权人分组及表决机制，有效化解重整计划执行过程中受限股权过户、隐性债务风险和债务豁免收益的税务问题，建立重整企业信用修复制度等。

第二，吸收破产预防理念，鼓励企业早拯救。《草案》支持建立健全破产预警机制，对于困境企业早发现、早救治具有积极意义。《草案》借鉴国际先进立法经验，建立了庭外重组与庭内重整衔接的简易重整（或者称混合重整）机制，重构了当前司法实务中存在较大争议的预重整的概念，使得庭外重组的内涵更加广泛和自由，有助于困境企业通过庭外重组实现早期救治。

第三，进一步调整了重整程序参与各方的权利义务。进一步明确管理人的职责，以信息披露为切入点更充分保障债权人的知情权和参与权，放宽债务人自行管理的适用条件以及建立债务人自行管理的运行机制，从制度上破解债务人适用重整制度动力不足的问题，降低债务人出资人在重整中的权重，建立重整投资人的介入规则并明确其权利义务。

第四，强调重整制度的效益价值，避免重整案件久拖不决。通过明确重整计划草案二次表决期限、重整计划执行的延长期限等，减少程序空转所造成的社会资源浪费。

一、建立庭外重组与重整的衔接制度

《草案》第100条、101条、102条、120条等以立法方式对庭外重组与司法重整的衔接进行创新性制度规定，是本次破产法修订最重要的亮点之一。《草案》规定，经充分信息披露，重整前债务人与利益相关方可以进行以重整为目的的协商，达成重整协议或制定初步重整计划草案（下称“庭外协商成果”），债务人于重整申请时一并申请法院批准。重整计划草案与庭外协商成果内容一致的，利益相关方的庭外同意意见视为对重整计划草案的庭内同意，其他事项参照适用有关重整的程序规定。前述规定明确了庭外重组与重整衔接的基本原则：（1）庭外无司法介入；（2）事后法院审查；（3）重整受理审查与初步重整计划草案审查并行。该项创新举措不仅是对美国等域外先进立法制度精髓的吸纳，更体现了对我国长期以来庭外重组（或预重整）与庭内程序衔接实践中的经验总结。

在全国层面，最高院首次于2018年的《全国法院破产审判工作会议纪要》（下称“《破产会议纪要》”）中提出要探索庭内外衔接，此后2019年十四部委联合发布的《加快完善市场主体退出制度改革方案》以及最高院发布的《全国法院民商事审判工作会议纪要》（下称“《九民纪要》”）进行了进一步规定。各地方法院对于预重整制度的探索则更为先行与丰富，自2018年后纷纷出台预重整相关规定或指引，各地预重整案件大量增加。推动发展预重整制度的初衷，即是其具备司法层面的“程序衔接”、市场层面的“效率促进”、当事人层面的“自主自愿”，原则上没有或较少公权力介入，由当事人自行协商并将谈判结果延伸至庭内，是重整制度的有效补充。然而近年来预重整制度出现了明显的“异化”倾向，预重整变成了理清破产原因、审查重整价值及可行性、规避重整期限的重整程序前置，甚至被功利主义地作为了重整程序的变相延伸，背离了庭外重组的本质特征。

与之相反的是，美国《联邦破产法》通过第1121（a）、1121（b）、1125（g）、1102（b）、341（e）等条文构建了完全“后端审查”式的庭内外衔接规则：在充分信息披露的情况下，重整前债权人利益相关方对于重整计划的同意将被顺接入正式重整程序中。若重整计划已于庭外获得符合规定的同意比例，可在申请重整时一并提交法院并申请审查批准，该类案件通常称为“预先包裹”式重整；若重整计划尚未于庭外获得足够的赞成比例，则可继续于庭内征集债权人意见，该类案件通常称为“预先协商”式重整。在前述两类案件中，美国法院通常仅需专注于审查批准重整计划是否符合法律规定、债权人表决是否有效、信息披露是否充分等内容，从而极大提高效率并降低成本。《草案》对前述规定的核心要旨予以充分吸纳，不对庭外期间的重组工作构建法律制度，而通过“后端审查”倒逼庭外的利益相关方按照破产法规定进行谈判并形成成果。这种庭内外衔接流程，不仅是对于庭外重组本质特征的回归，更有利于与实践中多样的庭外重组模式衔接，诸如金融机构债委会主导下的谈判、各地成立重组中心为平台所进行的重组、联合国破产立法指南载明的“自愿重组谈判”等，只要符合法院的后端审查标准则均可适用，从而在实践层面因“案”制宜提高当事人的积极性与重整程序效率。

在庭外重组与重整的衔接制度相关事项上，我们建议可以在如下方面进行优化：

第一，《草案》虽已经搭建基本法律制度框架，但从实践角度出发，利益相关方对于如何践行该项制度，并最终获得法院的认可，仍需要相应的了解与熟悉过程，若盲目实践极有可能无法获得法院认可，并造成时间与成本的浪费。为便于庭内外有效衔接，美国地方破产法院就庭内外衔接制度出台专门指导细则，如纽约南区破产法院“预先包裹”式重整指导规则等。因此，建议《草案》明确由最高院或指导各地法院出台专门的指导细则，在无庭前介入的前提下，对庭外转庭内申请内容、信息披露内容及方式、初步重整计划草案内容、债权人投票表决方式等各方面进行“轻触”式指导。

第二，实践中往往出现庭外重组已经形成相应工作成果，但债权人尚未签署重整协议或表决通过初步重整计划草案，因核心资产面临执行等原因而亟须进入重整程序的情况。已经形成的工作成果包括中介机构聘请、清产核资、债权审查、评估审计、债权人集体决议等，该些成果顺延至重整期间有利于提高重整效率，亦符合利益相关方的利益诉求。但是对于该些工作成果在多大程度上顺延、满足什么条件下予以顺延、由何种方式确定予以顺延，建议后续以立法或司法解释方式予以进一步明确。

二、优化重整中的债务人自行管理机制

《草案》第103-106条、112条、183条对重整期间债务人的自行管理制度规定进行了大幅优化：第一，明确自行管理的适用条件，即经债务人申请,人民法院经审查,认为不损害债权人利益的,可以准许。第二，明确了债务人自行管理的终止制度，包括终止的情形以及申请主体。就应终止自行管理的具体情形方面，《草案》对此前《九民纪要》有关规定进行较大幅度改动，第105条规定若存在债务人欺诈或恶意行为、债务人迟延程序、债权人会议决议撤销自行管理等情况，管理人应当申请法院中止自行管理。第三，明确自行管理债务人可以聘请经营管理人员以及法律、财务等专业知识的人员。此外，《草案》第183条规定小型微型企业适用本章规定进行重整的,一般由债务人在管理人监督下自行管理财产和营业事务。

债务人自行管理制度发源于美国破产立法中的DIP制度（Debtor In Possession），该制度规定了重整程序以债务人自行管理为默认模式，管理人管理为例外模式。自美国破产法颁布以来，有关重整程序中的管理模式，便是各方关注的焦点，期间充满了争论、博弈与立法观点的碰撞。美国此前1938年破产法规定的重整制度以管理人接管为默认模式，但实践中出于对丧失控制权的恐惧，债务人极力逃避适用该项制度，导致启动重整时间往往为时太晚，有价值资产被消耗殆尽，破产舞弊、欺诈等情况亦屡屡出现。自美国1978年破产法改革后，DIP制度重新确立了其核心地位。由于债务人在重整程序中掌握一定自主权，其积极性被充分调动，愿意在更早的阶段启动重整，并愿意发挥其对于公司的情况熟悉及经营管理方面的优势，为自己创造更多的谈判筹码。实践中破产重整案件大幅增加，债权人的清偿率也相应提高，DIP制度因此成为了一种稳定的制度并影响至今。鉴于DIP制度的优势，其亦被德国、法国等许多国家和地区的破产法所吸纳。这段历史充分说明了DIP制度在保持重整制度活力、挽救有价值的企业方面的无可替代的作用。

相较于《九民纪要》中对于债务人适用自行管理的多项正面条件规定，《草案》最大的创新之处与进步之举，在于将正面条件规定调整为负面条件规定，并仅要求“不损害债权人利益”这一个条件。该项规定不仅改变了举证责任的分配机制，更是减轻了债务人的举证负担，若有关债权人未能提出对于其利益损害的证据，便可准许债务人进行自行管理，从而极大放宽了自行管理的准入门槛。该种立法态度的转变，很大程度上吸收采纳了德国破产法相关实践经验。2011年德国颁布了《企业重整进一步促进法》，新法改变了旧法关于债务人自行管理适用条件的规定，不再要求以债权人的同意为前提，而规定只要不存在具体情况可以证明债务人自行管理的授予会导致对债权人的不利益，即可准许债务人自行管理。通过该规定，债务人将可以尽早尝试企业重整，无须担心一旦进入重整就会立即丧失控制权。

在债务人自行管理相关事项上，我们建议还可以在以下方面进行优化：

第一，《草案》应采纳《九民纪要》中关于“债务人提出重整申请时可以一并提出自行管理的申请”的规定。从实践角度来说，此种安排更为顺畅和高效，亦更加有利于提高重整效率并维护企业的经营价值，防止管理人接管后批准自行管理又再移交财产营业事务导致的经营管理权反复变动。

第二，《草案》第106条规定了自行管理债务人可以聘请法律、财务等专业知识的人员。由于重整期间所涉及的各项事务较为复杂，所涉的法律问题、财务问题等较为专业，超过了一般债务人的能力范围。因此，允许聘请法律顾问、财务顾问等专业机构具有十分重要的意义，专业机构是债务人自行管理的有效补充和延伸，专业中介机构的服务亦有利于公平公正地编制符合利益相关方利益的方案。鉴于此，我们认为有必要明确规定在债务人自行管理下，债务人聘请专业中介机构的，应参照适用管理人聘用工作人员的规定，将专业中介机构的报酬作为破产费用支付。

三、建立和完善重整中的听证和信息披露制度

（一）扩大重整中听证制度的适用范围

《企业破产法》未规定破产程序中的听证制度。破产程序作为债务集中清偿程序，其涉及利益主体广泛，涉及利益冲突普遍，引入听证程序，能够充分吸收各方意见，对于合法有序推进破产工作具有积极作用。因此，《破产会议纪要》首次引入了听证制度，规定对于债权债务关系复杂、债务规模较大，或者涉及上市公司重整的案件，法院在审查重整申请时，可以组织听证；法院在审查实质合并重整申请时，应当组织听证。

《草案》吸收了破产实践的有益经验，并在重整程序中进一步完善了听证制度。一是扩大了重整申请审查阶段可以适用听证的案件范围，不仅限于《破产会议纪要》规定的重大复杂的案件，所有重整案件在审查阶段均可以组织听证，同时明确听证期间不计入重整申请审查期限。二是将听证制度进一步扩大适用于法院强制裁定批准重整计划的环节。

《草案》规定的可以参加听证的主体为相关的利害关系人，包括债权人、债务人的出资人、意向投资人、管理人等。实践中，在房地产、金融等强监管行业重整中，行业监管部门的专业意见可直接影响重整计划的合规性判断，在听证参与主体方面，可考虑进一步将住建、金融监管等行业监管部门纳入听证程序，或对重整申请及重整计划征询意见，充分发挥行业监管部门对重整程序的指导作用。

（二）进一步保障债权人的知情权和参与权

《企业破产法》虽然侧重于保障债权人的利益，但是对于债权人的知情权和参与权关注不够，由此导致在后续的破产实践中，债权人获取信息和积极参与存在一定难度，其存在感有限，这与破产法的市场化定位不符，与破产制度的精神和价值追求存在差异。在世界银行的营商环境评估体系中，“商事破产”是其中的一个重要指标，而“债权人参与”是“商事破产”项下的一个重要子指标。债权人参与的前提是其能够获得必要的信息。为了改变债权人参与度不够的局面，最高人民法院在《关于适用<中华人民共和国企业破产法>若干问题的规定（三）》中，专门规定“单个债权人有权查阅债务人财产状况报告、债权人会议决议、债权人委员会决议、管理人监督报告等参与破产程序所必需的债务人财务和经营信息资料。管理人无正当理由不予提供的，债权人可以请求人民法院作出决定；人民法院应当在五日内作出决定”。《草案》第90条将上述内容原文吸收，作为法律条文，充分体现了对债权人知情权和参与权的重视。

相较于破产清算程序以公平处置财产和公平分配为原则，重整程序是当事人各方在司法框架下的协商和谈判程序，其更为重视债权人的知情权和参与权。因此，在《草案》第90条规定了债权人知情权的情况下，第103条又进一步建立了重整中的信息披露制度，规定了信息披露义务人，规定了信息披露的对象、内容及要求等。值得关注的是，“信息披露”是证券市场广泛使用的概念，《草案》直接将其引入到了破产法中。在证券市场发行制度不断改革的过程中，形成了以信息披露为中心的审核理念，截止目前，信息披露成为了证券市场的核心制度，在监管部门查处的违法案件中，信息披露违法案件亦占比较大。中国证监会于今年3月发布实施的《上市公司监管指引第11号——上市公司破产重整相关事项》，即对上市公司重整过程中的信息披露事项进行了全方位和系统性规定，立足于通过信息披露制度对上市公司重整进行监管。《草案》在重整制度中建立信息披露制度，表明了对保障债权人知情权和参与权的立法预期，同时也对管理人和债务人提出了更高的要求。

四、建立连带个人债务人债务清理制度

《草案》对于就破产企业债务承担连带责任的自然人股东（下称“连带个人债务人”）的债务清理规定，系本次破产法修订内容中最为突出的亮点与创新举措之一，突破了长期以来破产法仅适用于企业法人的局限性，打开了自然人破产的“大门”。

不同于西方国家先自然人破产制度后法人破产制度，我国破产法长期适用于法人，自然人破产制度长期缺位。近年来，随着市场经济的不断发展，自然人破产制度对于自然人生存和发展的保护、民营经济与中小企业的成长、提高经济的韧性和抗风险能力所具有的独特价值，获得了越来越广泛的认识。同时，破产学界对于建立旨在拯救“诚实而不幸”的自然人的破产制度的呼声也愈发高涨，深圳、厦门等地纷纷通过制定地方性法规方式对自然人破产制度进行先行实践探索。本次《草案》对于前述呼声予以回应，在坚持以企业法人破产为主要调整范围的前提下，将连带个人债务人也一并纳入调整范围。该些连带个人债务人往往因其为企业法人借款提供连带担保而承担大额债务，一旦企业经营不善无法清偿，则其个人也将陷入极端困境，几乎丧失恢复发展能力的可能，这也反过来影响企业股东、实控人通过重整拯救困境企业的积极性。在现行制度下，即使企业可以通过重整制度化解债务并脱困再生，连带个人债务人被动接受的债务仍无法获得化解。

《草案》的该项创新举措与庭外重组衔接庭内重整制度、债务人自行管理准入放宽、小型微型企业破产程序等规定一并形成有力的“组合技”，对于调动债务人积极性并推动其主动适用破产程序化解债务问题具有极为重要的意义。《草案》对于连带个人债务人的债务清理规定主要总结归纳如下：

（一）通用规定

连带个人债务人的债务清理仅适用于对已经进入破产程序的企业法人承担连带责任的自然人股东，非自然人或未直接持有股权的自然人不符合适用条件。法院受理连带个人债务人破产申请的同时作出限制连带个人债务人行为的决定，在解除该决定前，连带个人债务人不得有高消费行为。自法院受理破产之日起至破产程序终结或者监督考察期届满之日止，连带个人债务人应当如实披露本人及其家庭财产信息。若个人与企业存在资产负债混同的，可进行实质合并破产。

（二）重整程序规定

对于有未来可预期收入的连带个人债务人,可以向人民法院申请重整,同时提交重整可行性报告或者重整计划草案。

（三）清算程序规定

连带个人债务人应当经过5年的监督考察期，期间不得担任上市公司、非上市公众公司和金融机构的董监高，并应按月向管理人或破产事务主管部门报告情况。超出维持基本生活水平的收入，全部用于清偿债务。监督考察期结束后,连带个人债务人可以向法院申请债务清理完毕。但是对于（1）人身损害赔偿债权、消费者和职工债权以及对企业损失的返还和赔偿等形成的债务；（2）连带个人债务人存在违反限制行为、欺诈、财务造假等行为，有关债务不予免除。

《草案》吸收采纳了《深圳经济特区个人破产条例》《厦门经济特区个人破产保护条例》相关核心内容，并已搭建起初步框架。考虑到自然人破产所涉及的情况较为复杂，有关自然人破产制度规定可通过渐进的方式进行完善，我们提出如下方向性的优化建议：

1. 适当扩大适用范围

实践中为进入破产程序的企业提供连带担保责任的往往不限于自然人股东，实际控制人、董监高及其亲属，均有可能为企业的债务提供连带担保，但该些主体不一定直接持有企业股权。甚至在特殊情况下，存在普通员工被动地为企业提供担保或以自身名义向金融机构融资后将资金提供于企业使用的情况。前述主体受债务人债务危机影响的深度以及该些主体进行债务清理的必要性不弱于自然人股东。因此建议《草案》以为进入破产程序的企业债务承担连带责任为核心标准，适当扩大可适用破产程序的连带个人债务人的范围。

2. 完善相关机制

如下方面建议通过本次破产法修订或通过后续司法解释等方式予以完善：

（1）进一步明确准入条件，对于存在损害破产企业（抽逃出资、转移资产等）利益、不配合破产程序、损害债权人利益等情况的连带个人债务人，或者虽为破产企业提供连带担保，但实际资金由该自然人使用的，应考虑不准许其使用债务清理制度。

（2）第18条规定了人民法院作出限制连带个人债务人行为的决定的情形，但并未规定在何种情形下应解除该决定。可考虑至迟于重整计划获得批准以及破产清算程序下监督考察期届满之日止，解除对其行为的限制。

（3）第98条有关重整程序的规定较为原则性，有关重整计划的执行期限是否应予以限制、是否与破产清算程序一样存在不能免除的债务、是否存在最低清偿率要求、重整计划不能执行的后果等方面，需要进一步明确与完善。

（4）考虑到夫妻共同财产的密切关联性，连带个人债务人的配偶是否可同时申请进行债务清理。若可以同时进行，则配偶应满足何种条件，需予以明确。

五、建立重整投资人参与机制

《草案》首次通过立法方式增加关于重整投资人的规定，明确其招募程序及权利义务。司法实务中，重整投资人对于重整案件具有极为关键的作用，甚至很多重整案件的可行性有赖于重整投资人的参与。然而相较于实践中的重要地位，长期以来法律层面却缺乏对于重整投资人的规定与制度保护。《草案》回应了关于重整投资人普遍关切的几项问题，包括：

第一，第113条明确了重整投资人由重整计划制作主体负责公开招募，但债权人会议另有决议外。实务中，通过公开招募重整投资人，确保重整程序的公开性与公正性，有效避免暗箱操作嫌疑。但公开招募并非适合所有案件情况，例如已存在较为优质的意向重整投资人、债务人所涉行业涉及较高门槛或准入资格、重整投资人已经或将为债务人提供持续资金支持等情况，可以通过协商、定向意向征询等非公开方式招募投资人，但前提应由债权人会议审议通过，从而在最大程度上尊重债权人的意见。

第二，第96条、第112条、第114条第一款、第127条规定了重整投资人利害关系人的身份以及享有的各项权利，包括重整审查听证会参与权、重整计划协商权、债务人资料查阅权（含意向重整投资人）以及重整计划强裁听证会参与权。明确重整投资人的各项权利，尤其是知情权和协商权，系重整投资人决定是否进行重整投资以及编制重整投资方案的重要前提。而重整投资人通过听证等方式表达自身意愿及投资安排，亦有助于人民法院及其他利益相关方对该公司是否具有重整价值与重整可行性进行深入了解和判断。

第三，第114条第二款及第三款规定了包括意向投资人应缴纳保证金并负有保密义务。该规定符合目前实践中的普遍做法，有利于提高引入重整投资人的确定性并减少相应风险。第133条规定了经人民法院裁定批准的重整计划，对重整投资人亦发生约束力。该项规定很大程度上填补了现行规定的不足，将重整投资人纳入重整计划效力范围，有助于明确重整计划执行过程中各方权利义务、具体执行安排等方面。

不过，重整投资人以公开招募为原则，以债权人会议另有决议为例外的模式，似有进一步商榷的必要。在大量重整案件中，是否有合适的重整投资人都是决定重整能否成功的关键因素之一。虽然公开招募具有公开公平的特点，但协商引进亦有灵活性的优势。不同于上市公司重整整体为卖方市场，不少的非上市公司重整为买方市场，协商引进的模式，更有利于通过反复的沟通协商形成有针对性的投资方案。但若协商引进只能由债权人会议决议，则可能会错过引进投资人的最佳时机。根据《企业破产法》及《草案》规定，债权人会议有权决定继续或者停止债务人的营业，但在第一次债权人会议召开之前，经法院许可后，管理人可以决定继续或者停止债务人的营业。如此安排的原因，在于继续或者停止债务人的营业属于紧迫性事项。考虑到重整投资人的关键性，以及《草案》实质性压缩了重整期间的时限，重整投资人的引进工作，具有类似的紧迫性。因此，参考营业事项的安排，可考虑就《草案》第113条补充如下：在第一次债权人会议召开之前，通过非公开方式引进了重整投资人，且提交了重整投资方案，经人民法院审查许可，可以不再公开招募。

下期预告

我们将继续深入探讨《企业破产法（修订草案）》如何完善担保权人的保护机制，优化重整计划表决与批准规则，明确重整计划延长和变更的相关事项，并聚焦重整计划执行中的股权过户、隐性债务等核心堵点的化解方案，以及《草案》其他调整事项。