前 言

2026年9月4日，最高人民法院印发《全国法院审理房地产开发企业破产案件座谈会纪要》（以下简称“《纪要》”）。《纪要》源于2025年12月30日召开的全国法院审理房地产企业破产案件座谈会，全文共八个部分、三十六条，对房地产开发企业破产案件中的管辖、管理人指定、债务人财产认定、购房人权利保护、债权申报与审核、续建与融资、财产处置与清偿顺位、监督问责等核心争议，逐一作出了系统回应。《纪要》的出台，意味着房企破产审判规则得到进一步完善。

2021年下半年以来，多家大型房企集团相继发生债务违约，项目停工、逾期交付等风险集中暴露。风险处置中，中央和地方始终坚持压实企业主体责任，先后部署推进“保交楼”“保交房”工作，切实保障购房人合法权益；最高人民法院亦出台《关于商品房消费者权利保护问题的批复》（法释〔2023〕1号，下称“《商品房消费者批复》”），为商品房消费者权利保护提供了明确的裁判规则。总体上看，此轮风险化解以行政协调推进“保交楼”“保交房”为主要路径，进入破产程序的房企相对有限。2025年12月，全国住房城乡建设工作会议明确“保交房任务全面完成”，以保交付为中心的风险化解阶段基本收官；多家大型房企先后启动破产重整，恒大地产集团亦已进入破产清算。随着风险处置重心从“保交付”转向“促出清”，今后将有更多房企需要借助破产程序实现市场化、法治化出清，《纪要》的出台恰逢其时。《纪要》在《企业破产法》及相关司法解释既有规则的基础上，结合“保交楼”“保交房”的实践经验，为后续审判工作指明了方向。

一、破产案件原则上由开发项目所在地法院管辖

《纪要》第一条确立了房企破产案件管辖规则：原则上以其开发项目所在地确定管辖法院。在此基础上，《纪要》进一步细化了四级指定管辖通道：项目分散在同一设区市不同县域的，由该设区市中级人民法院管辖；分散在同一省内不同设区市的，由高级人民法院指定其中一家中级人民法院管辖；项目跨省级行政区域的，报请最高人民法院指定管辖；房地产总部企业破产的，一般以其注册地为住所地确定管辖。

这一规则是针对房企案件的特点，对《企业破产法》第三条“破产案件由债务人住所地人民法院管辖”一般规定的特殊调整。住所地管辖的立法前提，是债务人的主要办事机构所在地与其财产、经营活动的重心一致。但房地产开发企业的特殊性恰恰在于：注册地往往只是工商登记意义上的“壳”，真正决定案件走向的项目土地、在建工程、预售房屋、施工队伍、购房人乃至维稳压力，全部集中在项目所在地。

从实务看，管辖规则调整至少带来三方面影响。其一，债权人申请破产的检索逻辑需要调整：此前以工商注册地确定管辖，今后应首先核查开发项目所在地，跨省集团案件须做好层报最高人民法院指定管辖的准备。其二，案件办理的全流程将绑定在属地。管理人接管资产、组织续建、办理竣工验收与不动产登记、协调预售资金监管账户、应对购房人群体性诉求，都需要与项目所在地的住建、自然资源、税务、公安等部门协作；管辖法院与属地政府一致，府院联动才有抓手。其三，对于项目遍布多省的大型房企集团，本条提供了由最高人民法院指定管辖的明确通道，避免了多省法院在同一集团体系内各管一段、裁判尺度不一的困境。

二、实质合并审查趋严，明确协调审理、集中管辖的替代路径

2018年《全国法院破产审判工作会议纪要》第三十二条确立了实质合并的审慎适用原则：对关联企业成员的破产原因进行单独判断并适用单个破产程序为基本原则，以适用实质合并破产程序为例外。《纪要》第二条重申了这一原则，并在此基础上明确设置“负面清单”：不得仅以关联企业之间存在资金互相调拨、互相担保、人员交叉任职等情形为由，适用实质合并破产程序。确有证据证明关联企业法人人格高度混同、区分各成员财产成本过高、严重损害债权人公平清偿利益的，才应裁定实质合并。对于不符合实质合并条件的案件，《纪要》给出了分流通道：可以采用协调审理方式。同一省级行政区域内的，由高级人民法院指定辖内一家中级人民法院集中管辖；跨省级行政区域的，各受理法院能够协调一致的，由集中管辖法院层报最高人民法院备案，不能达成一致的，层报最高人民法院指定管辖。

《纪要》设置负面清单，旨在遏制实质合并规则在实践中的扩张倾向。实质合并的法律后果明确：各关联企业成员之间的债权债务归于消灭，各成员的财产合并为统一的破产财产，由全体债权人在同一程序中公平受偿。这意味着，原本资产状况良好、清偿率较高的项目公司，一旦被合并进集团破产，其债权人将被迫与全集团债权人平均“摊大饼”，清偿率可能大幅缩水。而大型房企集团内部，资金统一调配、项目公司互相担保、高管交叉任职几乎是行业常态。若仅以这些表象作为实质合并的依据，则几乎所有房企集团均将面临实质合并的适用风险。正因如此，更有必要防止实质合并被滥用：一方面，房地产企业以项目公司为基本经营单元，项目之间的财产、债权相对独立，实质合并将打破这一格局，导致风险外溢、殃及正常项目；另一方面，前期保交楼过程中，各地风险处置专班按照属地原则开展风险化解工作，以项目为单位推进续建交付、债务清理等安排，这些处置成果需要巩固，实质合并一旦将各项目财产并入集团统一分配，原有的属地化处置安排将被打破，来之不易的保交楼成果也可能随之落空。

实务上，本条将实质合并的举证门槛显著抬高：申请人不能再以资金调拨流水、互保协议、任职交叉等表面材料以偏概全，而须就人格高度混同、区分成本过高、公平清偿利益受损三个要件完成实质性举证。对于管理人而言，申请实质合并的获批预期下降，应更多考虑协调审理、集中管辖的替代路径；对于项目公司债权人而言，负面清单提供了对抗实质合并的直接依据；对于地方政府而言，协调审理与集中管辖的分流通道，使其辖区内多个项目案件可以在一家法院统筹推进，便于风险处置专班统一对接。

三、明确前期风险处置专班、预重整机构可直接转任管理人

《纪要》第三条对管理人选任作出四项细化。一是选任方式：一般应当通过竞争方式依法选定，也可以基于分级管理，在能够胜任案件办理的管理人中随机指定。二是团队构成：管理人团队应当吸收具备房地产开发、建设工程等相关领域专业知识和实务经验的人员，并注意听取主要债权人对选任的意见。三是清算组成员的来源：指定清算组为管理人的，可以从管理人名册中的社会中介机构、前期风险处置专班有关政府部门人员中依法指定清算组成员。四是预重整的衔接：预重整协商阶段受聘的编入管理人名册的中介机构，破产受理后经金融机构债权人委员会或者债权额占三分之二以上的债权人同意，法院经审查可以指定其担任管理人。

对照《企业破产法》以及《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》（下称“《指定管理人规定》”），《纪要》的突破体现在“专业化”与“衔接性”两个方面。就“专业化”而言，考虑到房地产破产案件的复杂性，从工程量核算、施工资料接管、续建方案论证，到预售资金监管账户的衔接、竣工验收与不动产登记的办理，每一个环节都高度依赖房地产与建设工程领域的专业经验。管理人团队中吸收具备房地产开发、建设工程等领域专业知识和实务经验的人员，可以避免出现“接管了图纸却看不懂图纸、接管了工地却进不了工地”的尴尬局面。当然，这一要求落地并不容易：管理人名册中的社会中介机构以会计师事务所、律师事务所、清算公司为主，普遍缺乏房地产与建设工程领域的专业人才储备，短期内组建起符合要求的团队有现实难度。就“衔接性”而言，《企业破产法》第二十四条及《指定管理人规定》第十八条本就允许受理前已经成立的清算组担任管理人。《纪要》进一步明确，指定清算组的，可以从管理人名册中的社会中介机构、前期风险处置专班有关政府部门人员中依法指定清算组成员。这实际上打通了“专班—清算组—管理人”的身份转换通道：前期介入风险处置的专班力量可以沉淀为破产程序中的管理力量，项目底数、债权台账、续建方案得以平移。对于已有风险处置专班前期介入的大型房企案件，这一通道的意义尤为直接。

同样值得关注的是预重整衔接条款。预重整实践中，往往已有中介机构完成了债权梳理、资产调查、方案磋商等大量工作，一旦进入正式程序后另行指定管理人，前期成果极易作废，造成工作重复、费用叠加。《纪要》明确：预重整协商阶段开展辅助工作的中介机构，经金融机构债权人委员会或者债权额三分之二以上债权人同意、人民法院审查认定符合任职规定的，可以指定为管理人。庭外协商与庭内程序由此有了制度化的衔接通道，预重整成果的延续获得了程序保障。至于各地正在推行的市场化庭外重组，其聘请的中介机构能否参照适用这一衔接机制转入管理人角色，《纪要》未予明确，值得进一步讨论。

四、已售未办证房屋明确纳入债务人财产，购房人权益保护从“物权式排除”转向“债权式顺位”

《纪要》第五条规定，债务人财产应当根据《企业破产法》第三十条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定（二）》第一条、第二条等规定判断，《最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定》（下称“2002年规定”）第七十一条第五项、第六项的规定内容，不再适用。同时保留取回通道：破产申请受理前，相关房屋已经办理产权登记手续，或者依法定程序作出的拍卖成交裁定、变卖成交裁定、以房抵债裁定已经送达买受人或者债权人的，买受人或债权人主张相关房屋不属于债务人财产并要求取回的，人民法院应予支持。

2002年规定认为“特定物买卖中，尚未转移占有但相对人已完全支付对价的特定物”“尚未办理产权证或者产权过户手续但已向买方交付的财产”不属于破产财产。在房地产企业破产案件中，这两项条款曾被援引作为“已付全款的房屋不属于破产财产”“已交付未办证的房屋不属于破产财产”的主要依据，由此引发法律适用争议：购房人援引其主张取回房屋，管理人与抵押权人则援引《民法典》物权登记生效规则抗辩，各地法院裁判尺度分化。从法律逻辑看，不动产物权变动以登记为生效要件，未办理登记的房屋在法律上仍属债务人所有，认定为非破产财产与《民法典》物权变动规则存在根本性冲突；但从交易安全看，购房人支付了全部价款、实际占有了房屋，却因未办理产权登记而房财两空，显然有违公平。

《纪要》直接宣告该两项条款不再适用。一方面，管理人在清产核资时，对于已售但未办理产权登记的房屋，原则上应当纳入债务人财产范围，不能再依据旧规直接剔除。由此，债务人财产的认定与《民法典》确立的不动产物权登记生效规则相匹配，法律逻辑更为贯通。另一方面，购房人的保护路径从“物权式排除”切换为“债权式顺位”：购房人不能再主张“房屋不是破产财产”，但可以通过《纪要》第九至十二条获得更稳妥的顺位保护。具体而言，已付全款的，管理人不得解除合同；属消费性购房人的，按《商品房消费者批复》享有超级优先地位；已办理预告登记的，不得以未付全款为由解除合同；已合法占有的，管理人不得收回。这一转换在逻辑上更周延：财产归属按物权规则判断，购房人保护按债权顺位安排，避免了物权未转移却排除出破产财产的逻辑断裂。

五、刑民交叉案件破产程序不再“等刑”

《纪要》第四、六条对刑民交叉案件的处理作出系统规定。一是受理环节：房地产开发企业因涉及非法集资等刑事案件正在被侦查、起诉、审理，但同时存在因合法经营行为形成的债权、相关主体申请破产符合受理条件的，人民法院应当及时裁定受理。二是赃款赃物的处理：刑事裁判中明确为赃款赃物、且能够与债务人其他合法财产相区分的，不属于破产财产，受害人通过刑事程序统一登记发还；发还不足以弥补全部实际损失的，受害人可就剩余部分在破产程序中按照普通债权受偿，受害人损失并非债务人所为的除外。三是混同财产的处理：赃款赃物与合法财产混同无法区分的，受害人依据刑事裁判确定的损失，作为普通债权统一受偿。四是刑事保全财产的处置：经甄别属于债务人合法财产的，管理人有权依法处置，可以先行处置，并在所得金额中为刑事案件涉财产执行部分预留相应份额，必要时逐级报请共同的上一级党委政法委协调。

实务中，房企涉非法集资等刑事案件时，破产程序几乎必然陷入“等刑”困局——受理法院或以涉刑为由不予受理，或受理后中止审理，等待刑事程序终结。而刑事案件动辄经年，期间工地停工、资产贬值、购房人无法收房，损失持续扩大。《纪要》的两项制度设计直击这一痛点：一是受理条件上，只要存在合法经营形成的债权且符合受理条件，就应裁定受理，刑事程序不构成破产受理的障碍；二是财产处置上，通过“甄别—先行处置—预留份额”的路径，使刑事查封财产能够进入变现通道，处置价款中属于刑事涉财产的部分预留、属于合法财产的部分纳入破产分配，两项程序并行不悖。

对于受害人而言，救济路径被明确为双轨制：可区分的赃款赃物走刑事发还，不足部分走破产普通债权；混同部分直接按普通债权受偿，避免了在两项程序间来回主张、重复受偿或均无法受偿的混乱。对于管理人而言，刑事查封财产不再是“死资产”，通过甄别、先行处置与预留份额，资产变现的时间窗口被打开，处置收益可以及时投入续建或纳入分配。当然，规则落地仍有现实难点：《纪要》将查封财产的甄别交由管理人与有关机关共同协商进行，但管理人与公安机关之间缺乏既定的协同机制，侦查保密要求又抬高了沟通门槛。这一难点的化解，根本上依赖府院联动机制的进一步落实，由此协商路径才能真正打通。

六、追回资金优先用于复工续建，全面防范打击逃废债

《纪要》第七条对债务人财产追收作出规定：人民法院受理破产申请后，应当指导管理人根据《企业破产法》第三十四条、第三十五条、第三十六条及时追回债务人财产，切实防范债务人及其股东、董事、监事、高级管理人员利用破产程序逃废债务，依法追究违法行为人的法律责任。管理人依法主张债务人股东、实际控制人、关联企业等返还所欠款项的，人民法院应予支持；依法追回的被违规抽调挪用资金，应当优先用于项目复工续建，项目无法复工续建的，应作为债务人财产依法分配。

对照《企业破产法》第三十一条至第三十六条，无偿转让、不合理价格交易、对没有财产担保的债务提供担保、提前清偿、放弃债权、个别清偿、无效行为所涉财产，以及股东未缴出资、董监高非正常收入和侵占财产，追回后一律并入债务人财产，按照第一百一十三条规定的顺位统一分配。这一安排在一般企业破产中并无问题，但在房企破产中存在明显矛盾：大型房企集团普遍实行资金集中管理，项目公司的销售回款被总部违规抽调挪用，造成项目烂尾；管理人追回资金后，若按统一分配原则处理，这笔资金将被全体债权人按比例分薄，项目公司继续烂尾，购房人的核心利益依然落空。

《纪要》的突破性在于创设了定向用途规则：追回的被违规抽调挪用资金，优先用于项目复工续建；项目确实无法续建的，才作为破产财产统一分配。通俗地说，就是明确追回的钱先回到它原本应当服务的项目，修复烂尾、完成交付，而不是直接进入分配池。这一规则在实务上的意义至少有三：其一，为管理人向股东、实际控制人、关联企业追索提供了正向激励，追回的每一笔资金都有明确的用途和预期效果；其二，为购房人提供了利益闭环——资金被抽调导致烂尾，追回后定向用于续建，续建完成后购房人得以收房，避免了追收容易、修复难的脱节；其三，《纪要》明确管理人主张返还的，人民法院应予支持，返还义务的裁判依据进一步夯实，对股东、实际控制人、关联企业形成更强的返还压力。

防范打击逃废债，是《纪要》财产追收规则的另一条主线。总体要求明确，在依法保护各方主体合法权益的同时，要加大对违法犯罪行为的惩治，切实防止逃废债务，有效防范道德风险；第三十六条进一步把防线推进到刑事层面：在破产程序中发现企业涉嫌虚假破产（对应《刑法》第一百六十二条之二）、妨害清算（对应《刑法》第一百六十二条）等刑事犯罪线索，或者发现国家工作人员、债务人股东、实际控制人等涉嫌相关犯罪案件线索的，管理人应当及时将犯罪线索移交公安机关处理。两处规定与前述财产追收条款相互衔接：价值层面宣示防逃废债的立场，财产层面压实追收职责，刑事层面打通移送通道，共同堵死逃废债操作空间。

七、明确“三代”合同效力，固化前期保交楼保交房成果

《纪要》第八条规范的场景是：破产申请受理前，因保交楼、保交房需要，相关主体经地方政府有关部门协调，与房地产开发企业签订代管、代持、代建等协议，对项目继续进行开发建设。对于此类协议，破产受理后管理人主张根据《企业破产法》第十八条解除的，人民法院不予支持；管理人或者其他债权人等利害关系人请求依照《企业破产法》第三十一条、第三十二条、第三十三条撤销或确认相关协议无效的，人民法院同样不予支持。《纪要》同时对三类协议作出界定。代建、代管，是指房企委托代建方或代管方负责后续工程建设、竣工交付、营销管理等事项，委托方负责筹措建设资金，并继续享有项目投资收益。代持，是指房企将项目公司股权以极低的名义价格暂时转让至相关主体名下，由受让方主导后续建设和营运管理并承担费用支出；项目收益首先用于归还受让方投资，项目完成建设销售后或符合约定条件时，房企再以原价回购股权。

保交楼实践中，地方政府协调国企、平台公司、代建单位介入烂尾项目，普遍采用“三代”模式：平台公司或代建方进场接管项目，负责续建、交付与运营，房企保留收益权或在项目完成后回购。这类安排是在特殊条件下、由行政协调推动的市场化纾困措施，其交易结构往往不完全符合常规商业逻辑：代持价格极低、代建方投入与收益不对等、回购条件模糊。也因此，此类协议在破产程序中存在两重风险：既可能被管理人依据《企业破产法》第十八条解除，也可能被债权人依据第三十一条、第三十二条、第三十三条主张撤销或无效。一旦“三代”协议被否定，前期纾困投入与续建成果将全部落空，属地政府、国企、施工单位与投资人将陷入“进场易、退出难、成果保不住”的困局。

《纪要》从正反两个方向为“三代”协议提供了双重保险：正面，管理人不得依据《企业破产法》第十八条解除相关协议；反面，管理人或者其他债权人等利害关系人不得依据《企业破产法》第三十一条、第三十二条、第三十三条请求撤销或确认相关协议无效。这一规则在破产法体系中属于对管理人法定职权的特别限制，其内在理据在于：破产法赋予管理人解除权与撤销权，本旨是保全债务人财产、防止债务人不当处分财产，以实现债权人公平受偿。而“三代”协议的履行，恰恰是在为全体债权人创造价值：代建方、代管方投入的资金与劳务已物化为在建工程的增值，代持方承担的建设营运费用已沉淀于项目之中。解除或撤销此类协议，不仅无法增加破产财产，反而会使续建成果毁于一旦，令全体债权人共同受损。

其正当性基础还在于：保交楼背景下的纾困安排具有公共政策属性，其功能远超一般商业合同，若允许按一般破产规则否定，将直接动摇保交楼政策基础。同时，《纪要》的保护并非没有边界。第八条明确以“因保交楼、保交房需要”“经地方政府有关部门协调”为适用前提，纯商业化的代建、代持安排能否参照适用，仍有讨论空间；进场主体也应注意留存政府协调依据，规范回购条款与资金监管安排，确保协议要件齐备。对于拟进场纾困的国企、平台公司而言，本条提供了明确的交易安全预期：前期投入不会因房企破产而被解除、撤销或认定无效，“进场—续建—交付—退出”的完整闭环有了司法保障。对于管理人而言，审查重心则应从“能否解除”转向协议真实性、履行状态与回购安排的可行性，为重整方案中的权利义务安排奠定基础。

固化前期成果的安排并不止于协议效力层面。保交楼实践中，除“三代”协议外，还大量存在以房抵债的清偿安排：为换取纾困资金进场或推动复工，房企以房屋折抵设定担保的专项借款、工程款的情形较为常见。此类抵债如发生在破产申请受理前六个月内，按《企业破产法》第三十二条本有被作为个别清偿撤销的风险，一旦撤销，前期纾困方的抵债安排同样落空。对此，《纪要》第十四条明确：受理前六个月内以房抵债方式对担保债权、工程款、劳动报酬债权进行清偿的，管理人以构成个别清偿为由请求撤销的，人民法院不予支持；同时，抵债协议签订时担保财产或者抵偿债权金额低于抵债房屋价值的，管理人有权要求补交差额。至此，第八条保协议存续，第十四条保清偿效果，前期处置成果获得了从“协议不解除”到“抵债不倒查”的完整闭环。

八、构建了完整的购房人权利保护体系

《纪要》第九至十八条构建了完整的购房人权利保护体系，覆盖从合同签订、价款支付、预告登记、占有交付到按揭贷款解除的全链条。核心规则可以概括为四个层次：其一，已支付全部购房款的，管理人不得依据《企业破产法》第十八条解除购房合同；其二，以满足刚性或改善型居住需求为目的的消费性购房人，合同应当继续履行，权利按《商品房消费者批复》确定，征收拆迁安置户以产权调换方式取得位置、用途特定房屋的，参照消费购房人保护；其三，已办理预告登记的，管理人不得以未付全款为由解除合同，具备条件的应当办理本登记；其四，已合法占有房屋的非消费性购房人，管理人不得收回，占有事实依交付钥匙、办理物业入住手续、实际管理控制等综合判断。

在此前，购房人保护主要依靠《商品房消费者批复》的三条规则——消费购房人的房屋交付请求权与价款返还请求权优先于建设工程价款优先受偿权、抵押权及其他债权。这一批复解决了最顶层的保护顺位，但留下大量空白：预告登记购房人如何定性，已占有未登记的非消费购房人（如购买商铺者）如何保护，以房抵债的效力与顺位如何，一房数卖的冲突如何处理，购房合同解除后按揭贷款如何处置。《纪要》逐一给出答案，其中以房抵债规则的转变幅度尤为显著。九民纪要第四十四条、第四十五条以债务履行期限是否届满为界处理以物抵债协议，债权人享有的仅为债权请求权，不发生物权效力；《九民纪要理解与适用》进一步明确，债务人进入破产程序的，以物抵债中债权人继续履行请求仍应转化为金钱之债申报受偿。《纪要》第十三条作出转变：以房抵债按达成时点区分，履行期限届满前达成的按让与担保路径处理，债权人按原债权申报，已办房屋所有权登记，债权人按照原债权债务关系申报债权并主张就该登记房屋优先受偿的，人民法院应当予以支持。当事人仅办理所有权预告登记的，债权人应当根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉有关担保制度的解释》（以下简称民法典担保制度司法解释）第五十二条第二款规定确定优先受偿范围；届满后达成的，经审查不存在恶意损害第三人合法权益及可撤销、无效情形的，应当认定有效，折抵债权经审核扣减超出法定保护上限的高息后足以支付全部购房款的，抵债购房人按本纪要第十条、第十一条、第十二条分别获得保护。从转化为金钱之债申报受偿到按购房人类型获得保护，以房抵债权利人在房企破产程序中的待遇发生了实质性转变。但也应看到，抵债购房人按购房人类型获得保护后，相应房屋及其变价利益实质上退出了可供全体债权人分配的财产范围，可用于设定抵押、吸引续建融资的有效资产相应减少；此类抵债安排较多的项目，重整投资人测算安全边际的难度加大，复工续建的融资空间也可能被压缩。

按揭贷款联动解除规则同样回应了社会痛点。购房合同解除的，当事人可请求解除按揭贷款合同，开发商分别向银行返还贷款本息、向购房人返还购房款；管理人以合同被解除为由请求注销抵押登记的，不予支持，银行可就未还贷款本息申报并就该担保物优先受偿；依据《商品房消费者批复》第三条解除的，银行受偿不足部分可按《纪要》第三十一条第二款第一项顺位受偿，且银行未受偿债权不再向购房人追偿。换言之，“房没了还要还月供”的悲剧闭环被打破：购房人退房即停贷，银行的损失通过担保物受偿与破产顺位受偿两条路径消化。

实务上，这一部分的影响遍及各方：管理人处理已售未登记房屋时，应先按物权规则纳入财产范围，再按购房人类型匹配顺位保护，而非纠结于房屋归属；购房人应首先确认自身类型（全款/部分付款、消费性/非消费性、有无预告登记、是否已占有），再选择相应的救济路径；以房抵债权利人应梳理协议签订时间、是否办理登记、抵债债权性质，以确定权利定性与顺位；银行按揭业务部门须重新评估“购房人解除权＋顺位受偿＋不再追偿”规则下的信贷风险定价，按揭业务的风控逻辑需要相应调整。

需要注意的是，在《纪要》的购房人权益保障规则下，“刚性或者改善型住房”的认定标准仍有悬念。《商品房消费者批复》确立的标准是“以居住为目的”购买房屋，并未区分首套与改善；《纪要》第十条则叠加了“满足刚性或者改善型住房等居住需求”的限定，二套房是否属于“改善型”、公寓类产品如何认定，实务中仍难统一；“以居住为目的”的实质判断标准，仍有待司法解释或指导性案例进一步统一。

已合法占有房屋的保护规则同样存在适用边界问题。《纪要》第十二条仍以“商品房、小商铺等”界定合同范围，已交付项目的产权车位、车库买受人是否涵盖其中，条文未予明确。车位业主往往人数众多、单笔金额小，若一律排除在占有保护之外，易引发群体性纠纷。实务中，对已合法占有、支付了对价的其他类型不动产买受人，可以参照本条的占有保护逻辑处理，个案中宜与受理法院充分沟通。

九、续建融资按共益债务清偿，经协商可优先于在先抵押债权

《纪要》第二十四至二十七条、第三十条对续建与融资作出了最具突破性的安排，要点有六。其一，受理前停工的项目，管理人在第一次债权人会议前可以报请法院批准续建方案，并立即实施。其二，原施工单位同意续建的，继续履行施工合同产生的工程价款作为共益债务随时清偿；拒不配合、拒不移交施工资料的，法院可以强制移交，并对相关人员采取罚款、拘留措施。其三，续建融资经债权人会议通过或法院许可后，一般应当按共益债务清偿，可以在续建增值范围内优先受偿，但不得优先于续建产生的建设工程价款债权；经与建设工程价款优先权人、抵押权人协商一致，可以优先于破产受理前产生的建设工程价款债权或抵押债权。其四，政府部门协调的复工融资，经审查确用于续建的，参照共益债务清偿。其五，经批准续建的，新缴纳的土地出让金等公共费用本金，可以作为共益债务随时清偿。其六，在建工程抵押权人的优先受偿范围，以破产申请受理时已完工部分的价值为限，续建后的增值部分依次清偿续建工程款、续建融资债权。

续建融资的清偿地位不明，是长期以来制约房企破产重整的核心瓶颈。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定（三）》第二条规定，破产受理后为继续营业的借款参照共益债务优先于普通债权清偿，但不得优先于此前已就债务人特定财产享有担保的债权。这意味着，在房地产项目中，土地、在建工程往往早已设定抵押，续建融资只能排在抵押权之后受偿。投资人投入真金白银盘活项目，一旦重整失败，其清偿顺位反而劣后于在先抵押权人，风险与收益严重不匹配，纾困资金因此不敢进场。

《纪要》的突破体现在三个层面。一是“增值范围内优先受偿”：续建融资在项目续建增值的范围内优先受偿，为投资人提供了保底的安全垫。二是“协商一致可优于在先权利”：经与建工优先权人、抵押权人协商一致，续建融资可以优先于破产受理前产生的建设工程价款债权或抵押债权，为交易谈判留出了“约定超级优先权”的空间。这一思路与《企业破产法（修订草案）》二审稿拟建立的“新增融资超级优先权”制度方向一致，《纪要》先行在房企破产场景中落地。三是“政府融资背书”：按属地政府要求提供的复工融资，经审查确用于续建的，可以参照共益债务清偿，为存量纾困资金提供司法安全保障。同时，新缴纳的土地出让金等公共费用本金列为共益债务，打通了烂尾项目因欠缴出让金而无法竣工验收、无法办证的死结。实务上，续建融资的交易结构将因此发生变化：投资人可以依据增值范围内优先受偿规则测算安全边际，并与抵押权人、建工优先权人谈判“协商一致优先”的具体安排；管理人制定续建方案时，则应将融资条件、顺位安排、土地出让金处理一并纳入债权人会议审议或报请法院许可。从政策脉络看，《纪要》第二十六条第三款并非凭空创设。2022年“金融16条”（银发〔2022〕254号）即确立了“保交楼专项借款＋新增配套融资”的双层融资机制，并将专项借款和新增配套融资获得司法保障列为商业银行提供配套融资的前提；金融16条同时确立销售回款“后进先出”原则，要求剩余货值的销售回款优先偿还新增配套融资和专项借款。《纪要》将政府协调的复工融资参照共益债务清偿，正是对上述机制的司法体现。

续建工程款与存量工程款的切分，可能成为本部分规则落地时的高频争点。《纪要》第二十五条规定继续履行施工合同产生的工程价款作为共益债务随时清偿，未明确破产申请受理前存量工程款的申报路径。从体系解释看，存量工程款应作为建设工程价款债权申报，按第三十一条第二顺位受偿；但新旧工程款的切分时点、续建合同价款中是否包含对存量工程的整改完善费用，极易产生争议。管理人在制定续建方案与签订续建合同时，宜明确价款范围与结算口径，必要时通过造价鉴定固定分界。

政府协调的复工融资还涉及数个债务人统筹使用的特殊情形。保交楼实务中，平台公司常在一个合同项下为数个债务人项目统一提供专项借款，且债务人企业之间约定连带偿还责任。《纪要》第二十六条第三款仅要求经审查认定融资确实用于项目复工续建，未明确连带情形下各债务人各自参照共益债务的确认标准。实务中宜以各债务人实际使用的融资金额为限确认共益债务，融资人申报债权时提供资金流向凭证；关联案件的管理人之间建立核对机制，避免同一笔融资在多个程序中重复确认。

十、购房人已付购房款位列清偿第一顺位，确立房企破产财产清偿规则

《纪要》第二十八至三十一条在《企业破产法》第一百一十三条的基础上，明确了房企破产财产处置与清偿规则。处置方面，遵循价值最大化原则，优先整体出售房地产项目；整体出售的，破产程序中继续履行的购房合同以及土地出让金等相关公共费用债务一并转让，由受让人继续履行交房、办证、缴费义务。变现方面，以拍卖为原则，拍卖文件应当明确在建工程涉及的购房合同情况。闲置土地被政府无偿收回的，对注销土地上抵押登记的请求不予支持。在建工程抵押权人的优先受偿范围，以破产申请受理时已完工部分的价值为限，续建后的增值部分依次清偿续建工程款、续建融资债权。

最为核心的第三十一条设定九级清偿顺位：一是商品房消费购房人已支付的购房款、尚未归还的个人按揭贷款；二是享有优先权的建设工程价款债权；三是对债务人特定财产享有担保权的债权；四是破产费用；五是共益债务；六是职工工资及应当划入职工个人账户的基本养老、基本医疗保险费用和法定补偿金；七是其他社会保险费用和欠缴税款；八是普通破产债权；九是滞纳金、民事惩罚性赔偿金、行政罚款、刑事罚金等惩罚性债权。同一顺位不足清偿的，按比例分配。

《企业破产法》第一百一十三条仅规定了职工债权、社保税款、普通债权的三级顺位。购房人债权、建设工程价款优先受偿权、担保债权的先后顺序，实务中长期依靠批复、判例与各地指引拼合适用。《纪要》第三十一条首次以规范性文件形式确立了九级顺位。这一顺位并非规则突破，而是归纳总结了散见于各单行司法解释的既有规则：消费购房人已付购房款及未归还的个人按揭贷款位列第一，是《商品房消费者批复》优先地位的进一步延伸与细化；担保债权劣后于消费购房人与建设工程价款优先权、但优先于破产费用与共益债务，惩罚性债权劣后受偿，则是对既有规则的归纳与厘清。总而言之，《纪要》在现有规则基础上，明确了房企破产中常见各类债权的清偿顺位。需要注意的是，该顺位仅适用于房屋无法交付导致购房合同解除的情形；重整、和解或项目整体出售的，继续履行的购房合同由存续主体或受让人继续履行，避免了顺位的绝对化。从整体上看，第三十一条的九级顺位是《纪要》的核心条款：续建融资的增值优先、土地出让金的共益债务化、三代合同的效力稳定、追回资金的定向用途，最终都服务于这一顺位体系的落地。

除以上亮点之外，围绕优先权与清偿顺位，实务中仍有几处可能产生争议：首先是购房款返还请求权的责任财产范围有待明确。《纪要》第三十一条将商品房消费购房人已付购房款列为第一顺位，但未回答这一优先权是仅限于对应房屋及其续建增值的变价款，还是及于债务人全部财产。烂尾项目的症结恰恰在于工程未完工、建筑变现价值有限——若责任财产仅限于工程本身，第一顺位可能名存实亡；若及于全部财产，购房人群体又将实质性挤占其他债权人的清偿资源。这一争议可能成为分配方案审查中的高频争点。

其次，征收拆迁安置户货币补偿拆迁款顺位暂未明确。产权调换的安置户已可通过第十条第二款参照商品房消费者的规则获得优先保护，但货币补偿的拆迁补偿款并未写入第三十一条第一项，其顺位仍无明确规则。从法理看，拆迁补偿源于原房屋所有权的置换，兼具物权补偿与居住保障的双重属性，顺位上不宜劣后于基于合同之债的购房款。

第三，在建工程抵押权的审查还有一个容易忽略的口径问题。《纪要》第三十条第一款将优先受偿范围限定为“破产申请受理时已完工部分价值”，但未叠加“已办理抵押登记”的限定。依《民法典》担保制度司法解释第五十一条，在建工程抵押权的效力仅及于已办理抵押登记的部分，已完工价值与已登记范围是两个可能错位的口径。结合《纪要》意见，实务中管理人审查在建工程抵押债权时，需要主动核查抵押登记范围与完工范围的对应关系，对未登记部分的优先权主张予以核减；这一口径同时影响续建增值部分分配基数的计算，宜在审查阶段即予明确。

最后，建设工程价款优先权的认定还遗留了一类主体的保护难题。装修装饰、园林绿化等工程的施工成果物化于整体工程、无法单独折价拍卖，此类施工人优先权的实现与计算在实践中始终困难。实务中有观点主张可以依据添附原理，认定该类施工人的劳动与材料已物化为整体工程的增值，其优先权在整体工程变价款中统一计算、按债权比例分配，但该观点能否获得法院认可有待观察。

此外需要说明的是，《纪要》第五部分关于债权申报与审核的规定（第十九至二十三条），实际施工人代位申报、保证金取回等规则，主要是将《民法典》代位权制度与建设工程司法解释的既有安排整合落实到破产程序之中，规则内核变动不大，本文不作为亮点单独展开；但其中“实际施工人债权涉及的农民工工资未足额清偿部分可参照职工债权清偿”的规定，首次明确了农民工工资在破产程序中的清偿顺位，值得实务关注。

写在最后：以司法规则的确定性，护航房企风险市场化出清

《纪要》以保交楼、保民生为价值主线，从管辖规则、实质合并、管理人制度、财产认定、刑民交叉、追回资金、三代合同、购房人保护、续建融资、清偿顺位十个方面，对房企破产审判规则进行了系统性完善。贯穿其中的逻辑可以概括为：优先保护作为最弱势群体的购房人，以府院联动凝聚处置合力，用共益债务和顺位安排激励纾困资金进场，同时严格限制实质合并与撤销权的适用，并以廉政监督和问责保障程序规范运行。

这些规则调整，最终要落到各类参与主体的行动之中。对管理人而言，接管、审查、续建方案设计、清偿方案编制的标准被显著细化，履职边界更加清晰；对金融机构而言，抵押范围与顺位的收缩意味着存量授信策略需要重检，续建融资的优先保障则为资产管理公司新增业务打开了窗口；对施工企业与购房人而言，权利实现的路径有了明确的坐标。更进一步看，《纪要》是人民法院贯彻落实党中央关于房地产市场平稳健康发展重大决策部署的具体成果：它将“保交楼”“保交房”实践中行之有效的处置经验上升为统一、透明、可预期的司法规则，让破产制度在防范化解重大风险、保障民生权益、服务构建房地产发展新模式中发挥应有的功能。《纪要》与《企业破产法（修订草案）》二审稿在续建融资超级优先权等制度上的方向一致，相关规则未来有望上升为立法；其对审判实践的指引价值、对市场预期的稳定作用，将在制度演进中持续显现。