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明者远见于未萌：跨境技术交易的监管新局、交易变局与合规破局（上）
明者远见于未萌：跨境技术交易的监管新局、交易变局与合规破局（上）
一、监管新局：三项新规重塑跨境技术交易规则
三项新规分别从对外投资、人员出入境和投资项目管理入手，将技术转移、数据提供、人员流动与境外权益处分纳入更加协调的监管框架。理解这一轮制度变化，既要看到投资主体和报告范围的扩大、合规节点的前移以及责任机制的强化，也要避免将既有技术出口约束误认为全新制度，或者将附条件适用的义务泛化为普遍禁令。本部分以条文对照为基础，梳理三项新规的制度增量、适用边界与衔接关系，并据此研判跨境技术交易监管由形式审查走向实质判断、由项目办理走向全周期管理的发展趋势。
（一）技术转移：明确投资活动中的跨交付边界
《国务院关于对外投资的规定》并非另设一套技术出口管制制度，而是在投资场景中进一步明确既有约束，并明确列举人员派遣、跨境指导和培训等技术转移方式。其规制对象仍是国家禁止出口，或者未经许可不得出口的限制类货物、技术、服务及相关数据，并不意味着所有跨境培训和技术合作均被禁止。与此同时，投资核准备案不能替代技术、数据、人员等专项手续，技术合规审查还需覆盖境外再投资、争议解决、资料提供以及相关资产和权益处分，防止技术交付脱离交易全周期管理。
第十三条明确列举了投资中的技术转移方式，并将其与人员流动联系起来。这是对投资场景下既有约束的明确和衔接，并非首次建立技术出口管制制度。此前，《中华人民共和国出口管制法》第二条已将受管制的技术、服务及相关技术资料等数据纳入规范范围。因此，理解《国务院关于对外投资的规定》的制度变化时，不应将此前通过派遣人员、提供指导或培训实施的技术转移一概视为不受约束。
《国务院关于对外投资的规定》第二十三条至第二十五条还规定了投资壁垒调查、应对歧视性措施和保护投资权益的制度。第二十七条分别规定违反投资禁止规定、未按规定履行核准备案、以不正当手段取得核准备案等行为的责任，第二十八条另行规定违反安全审查义务的法律后果。因此，技术交易涉及的投资载体、交易对象和退出安排，均可能受到持续监管。然而，各项责任有其特定适用要件，第二十七条以投资额计算基准的罚款不能一概适用于全部技术出口违法行为。具体条款及适用边界如下表。
表1 《国务院关于对外投资的规定》相关条文摘录
（二）投资管理：扩大监管范围、前移报告节点、强化责任机制
《对外投资管理办法》的修改重点，在于扩大投资主体与信息报送范围，并将部分监管节点前移至重要前期工作阶段。居民个人、非企业组织、数据投入以及境外受控主体自主投入等被纳入更加明确的规则框架，“实质重于形式”原则也强化了对实际控制关系和真实投入内容的审查。前期工作报告、境外再投资报告、完成或者终止情况报告、年度报告与重大不利情况报告，共同构成持续信息报送机制。不过，报告范围扩大并不等于所有境外再投资均改为核准或者备案管理，已生效上位行政法规与尚待施行部门规章的时间效力也应严格区分。
1.投资主体与投资额认定的变化
《对外投资管理办法》第二条仍从表决权和对经营、财务、人事、技术等重要事项的支配能力界定控制，“技术”事项控制并非此次新增。对于技术入股、协议控制和境外研发平台安排，新增的“实质重于形式”原则，使交易名称、资金路径与实际权利配置之间的一致性更为重要。居民个人获得投资主体地位，也不意味着个人购汇、资金汇出或者技术出境自动放开；《国务院关于对外投资的规定》第十二条、第十四条仍要求依法办理各项相关手续。具体如下表。
表2 投资主体和资产口径的新旧对照表
2.报告范围扩大与办理时点前移
上述调整扩大了非敏感境外再投资的报告范围，并未将其全部改为核准或备案管理。敏感类投资仍适用核准制度；涉及境内直接投入资产、权益或者提供融资、担保的非敏感投资，应先判断是否属于备案范围，不能仅因交易由境外子公司实施，就认定只需提交再投资报告。第四十一条规定的1亿美元条件与关乎外交关系条件，分别构成报告义务的触发情形，无须同时满足。同一项目也可能分别触发第十四条和第四十一条的报告义务。具体如下表。
表3 再投资与全过程报告的新旧对照表
3.备案审查、变更手续与责任机制强化
《对外投资管理办法》第三十二条保留了受理后7个工作日的通常备案时限，同时明确征求意见时间计入该时限，咨询评估时间不计入。因此，7个工作日不能被理解为所有项目均可保证实现的交割周期。第三十六条规定的中方投资额变化20%或1亿美元标准，以及第三十七条规定的文件2年有效期、提前30个工作日提出延期申请等要求，均沿用既有规则。第十五条承接《国务院关于对外投资的规定》第十五条的安全审查要求；第十七条则明确监管谈话、警示函、责令改正、定期报告、调整方案及暂缓活动等监管措施。
在法律责任方面，第五十九条至第六十二条分别落实禁止投资、核准备案违法和不正当取得核准备案文件等行为的责任，并规定在一定期限内不受理申请或禁止投资的措施。第六十三条对未报告信息的行为规定责令改正，并在情节严重或逾期不改正时给予警告、通报批评。报告违法与第六十条规定的核准备案违法应予区分。第六十七条还规定，专业服务机构明知或应知违法而提供服务，或者出具存在重大问题的文件等，应接受相应监管。相较于《企业境外投资管理办法》，上述责任有所强化；但《国务院关于对外投资的规定》第二十七条已于2026年7月1日起施行，相关责任并非一概延至12月1日才适用。
在投资保护方面，第五十四条将年度报告所列投资遭受歧视性措施、不合理剥夺或限制的情形，与投资者提出保护请求相联系，第五十五条规定了应对歧视性措施的安排。第七十条要求对提交材料依法保密，不得泄露或者非法向他人提供，比《企业境外投资管理办法》第六十条仅规定保守商业秘密的表述更为完整。这些制度有助于敏感技术申报和投资权益保护，但不减免申报材料应当真实、完整的要求。具体如下表。
表4 办理程序与责任的新旧对照表
下期预告：下期将继续分析跨境技术交易的监管变局，并在此基础上分析交易变局与合规破局。
