严格而言，全球并不存在统一的“战略性矿产”清单。各国通常根据本国的资源禀赋，以及所处的地缘政治、经济和技术环境，自行确定哪些矿产具有战略意义。

由于战略性矿产在全球分布不均，出口国因而能够对进口国和全球供应链施加较大影响。因此，以工业化国家为主的进口国则需要推动供应来源多元化，保障供应稳定和可持续，并加大对替代材料和回收技术的投入。

刚果民主共和国（以下简称“刚果（金）”）是全球主要产铜国之一，其钴产量更是占全球总产量的70%以上。钴是锂离子电池、发展绿色技术和航空航天产业的重要原料，这使刚果（金）在战略性矿产的全球博弈中占据重要地位。

刚果（金）2018年3月9日第18/001号法律对2002年7月11日关于《矿业法典》的第007/2002号法律（以下简称“《矿业法典》”）作出重大修订，并在刚果（金）首次引入战略性矿产制度。在此之前，刚果（金）法律并未区分普通矿产和与战略性矿产。不过，这种分类在法律上并非全无先例，乍得和刚果（布）等法语非洲国家已建立类似制度，其中一些国家实行这一制度已有较长时间。

对一国而言，将某种矿产列为战略性矿产，主要是为了对其适用不同于普通矿产的一套特别规则。这些特别规则可以贯穿勘查、开采和销售等环节，也可以涉及税收和海关制度，从而加强国家对相关资源的控制。

一、刚果（金）认定战略性矿产的标准与程序

(一) 认定标准

各国矿业法在认定战略性矿产时，通常考察相关矿产对经济、地缘战略或国家利益的重要性。

刚果（布）《矿业法》将其表述为“其开采对国民经济或国防具有特殊重要性的矿产”。

布基纳法索《矿业法》则使用了“对本国经济具有重大意义和／或可作为能源来源的物质”这一表述，并提到“为国家利益的需要”。

加蓬2024年7月2日关于矿业领域主权性物质制度的第0276号法令对此作了更为细致的规定。根据该法令，具有以下任一方面重要性的矿产均可认定为战略性矿产：一是经济方面，包括其市场价值、对本地工业发展的影响、对减贫的作用，以及抵御全球经济风险的意义；二是地缘战略方面，包括其在全球金属市场现状和发展前景下形成的优势，以及维护国家主权的需要。

刚果（金）《矿业法典》将战略性矿产定义为：“根据当时的国际经济形势，经政府评估，因其关键性和所处地缘战略背景而具有特殊意义的任何矿产。”值得注意的是，该定义以“国际经济形势”为判断依据，而《矿业法典》另一条款又规定，总理可以根据“国家经济形势”将某种矿产物质列为战略性矿产，两处表述似有不一致。由此可见，国家公共财政状况和增加财政收入的需要，也可能影响政府对战略性矿产的认定决定。

这些标准也反映出矿产出口国与矿产进口国对矿产“战略性”的不同理解。对刚果（金）及其他拥有矿产资源的非洲国家而言，某种矿产是否具有战略意义，往往取决于国际经济形势，尤其是该矿产的国际市场价格。进口国则更多关注相关矿产能否满足军工、新兴技术或“绿色转型”等领域的重要产业需求。

(二) 认定程序

根据刚果（金）《矿业法典》，某种矿产是否列为战略性矿产，由总理在征求有关行业主管部长（当然包括矿业部长）意见并经部长会议审议后，以总理令作出决定。

因此，刚果（金）政府可以结合具体情况，运用其裁量权决定是否将某种矿产列为战略性矿产，并使其适用特别法律制度。政府在这一问题上享有较大的判断空间。

鉴于这类认定影响重大，相关制度也应具有必要的可预见性。笔者认为，政府在作出决定前，宜征求矿业领域各利益相关方的意见，尤其是矿权人和刚果企业联合会（Fédération des Entreprises du Congo）等行业组织的意见。

(三) 刚果（金）战略性矿产清单

自刚果（金）2018年11月24日关于将钴、锗和铌钽铁矿列为战略性矿产的第18/042号法令（以下简称“第18/042号法令”）生效以来，钴、锗和铌钽铁矿一直被列为刚果（金）的战略性矿产。

2026年5月29日，刚果（金）矿业部长路易斯·瓦图姆·卡班巴（Louis Watum Kabamba）向部长会议提交了补充第18/042号法令的法令草案，拟将钽、铌、钨、锂、铀和稀土增列为战略性矿产。部长会议经讨论和审议后通过了该草案。不过，部长会议通过法令草案并不意味着该法令已经完成签署、公布并生效。截至本文撰写之日，笔者尚未查到该法令正式颁布的文本。部分观察人士认为，锂被列为战略性矿产，可能与紫金矿业宣布其马诺诺（Manono）锂加工厂投产有关。

二、刚果（金）战略性矿产认定的法律与监管影响

战略性矿产市场监管与控制局（Autorité de Régulation et de Contrôle des Marchés des Substances Minérales Stratégiques，以下简称“ARECOMS”）是刚果（金）的公共机构，依据2019年11月5日第19/16号法令设立，该法令后经2025年2月21日第25/06号法令和2026年4月11日第26/014号法令修订（以下统称“第19/16号法令”）。根据第19/16号法令第6条，市场出现不稳定情形时，ARECOMS可以采取一切临时措施，对战略性矿产的生产、销售或出口进行调控和管控，包括暂停出口。

至于ARECOMS采取这些措施是否合法，尤其需要结合刚果（金）《矿业法典》加以审视。《矿业法典》第64 bis条规定，开采许可证赋予持证人“自由处置、运输和销售其开采矿区内生产的产品”的权利；第85条进一步规定，来自开采矿区的矿产品可以自由销售。开采许可证持有人可以按自由协商的价格，将产品出售给自行选择的客户。

按照法律位阶原则，法律的效力高于行政法规。因此，ARECOMS原则上不得以监管措施限制《矿业法典》赋予矿业经营者的权利。不过，ARECOMS也可能以《矿业法典》第7 bis条第2款作为其措施的法律依据。该款规定，战略性矿产的准入、勘探、开采和销售适用特别监管制度。

这一条款固然提供了重要的授权依据，但并不当然意味着位阶低于法律的行政法规可以架空《矿业法典》第64 bis条和第85条提供的各项保障。因此，ARECOMS的措施是否合法，仍需考察其具体法律依据、监管目的和实施方式，并判断是否符合比例原则。

还需注意的是，据笔者了解，自2025年2月以来，ARECOMS已发布8份公告。但这些公告只是相关决定的摘录，决定全文似乎从未公开。公告仅通过社交媒体或网络媒体发布，也未刊登于《官方公报》。这就引出了一个问题：这些措施应当以何种方式公布，才能使相关经营者充分知悉，并在适当情况下对其产生法律约束力？这一做法也显然造成了信息获取方面的问题，须知，刚果（金）《宪法》第24条明确规定“人人均享有知情权”。

如前所述，第18/042号法令已将钴列为战略性矿产。自2025年2月以来，ARECOMS陆续采取措施，管控钴及钴精矿出口，并直接参与钴的销售。这些措施以第19/16号法令为依据，目前仅涉及钴，但今后也可能扩展至其他战略性矿产。

除出口和销售监管外，战略性矿产的认定还会产生税务后果，即相关矿产适用的特许权使用费税率也将随之提高。

需要说明的是，本文涉及“钴精矿”（concentré de cobalt）和“钴”（cobalt）两个概念，二者的主要区别在于产品性质和加工程度不同。钴精矿由钴矿石经选矿和富集形成，其钴含量高于原矿，但仍含有其他物质和杂质，需进一步加工才能分离和提纯其中的钴。本文所称“钴”，则主要沿用刚果（金）相关法律文件及ARECOMS公告中的表述。相关文件并未明确界定“钴”所涵盖的具体产品形态。根据相关法规的表述及刚果（金）的监管实践，其适用范围还可能涵盖某些含钴矿产品或含钴中间产品，特别是氢氧化钴。然而，具体哪些产品属于其适用范围，仍取决于ARECOMS的监管实践及相关产品的海关税则归类。

(一) ARECOMS对战略性矿产出口的控制

2025年2月，国际市场钴价约为每吨20,000美元；2022年4月，钴价一度超过每吨80,000美元。不到三年，钴价已跌至此前高点的四分之一左右。

钴价大幅波动，也直接影响刚果（金）的财政收入，因为开采许可证持有人应缴纳的特许权使用费以矿产品的商业总价值为计税基础。为应对这一局面，ARECOMS先后采取多项措施：先暂停钴出口，随后实行出口配额；钴精矿则继续适用出口禁令。

下文关于钴出口配额、可出口数量和市场价格的分析，均以ARECOMS现行决定和公告为依据。相关文件此后如有修改，应以修改后的规定为准。

1. 暂停钴及钴精矿出口

刚果（金）的钴供应量占全球总量的70%以上。因此，即使只是暂时暂停钴出口，同时延续钴精矿出口禁令，也足以对国际钴价产生重大影响。

（1） 暂停钴出口

ARECOMS在2025年2月22日发布的第2025/001号和第2025/002号公告中宣布，暂停矿业经营者出口钴，期限为四个月。2025年6月21日，ARECOMS又发布第2025/003号公告，以“市场库存仍然较高”为由，将暂停措施再延长三个月。

上述公告并未明确说明其适用范围是仅限于精炼金属钴，还是也包括含钴产品。公告既未列明具体海关品目和税则编码，也未对所涉产品作出详细定义。不过，第2025/001号公告使用了“临时暂停源自矿业开采所产钴的任何出口”这一表述，据此，其所指对象应不仅限于纯金属钴，而是还包括矿业开采及后续加工形成的各类含钴产品。鉴于ARECOMS的目标在于对钴市场进行整体监管并管理钴库存，其监管对象应当是产品中实际含有的钴（金属钴含量），而不取决于钴所存在的具体物理形态，即无论其存在于原矿产品还是加工后的产品中，原则上均应受到监管。

钴出口暂停后，矿业经营者随即大幅减产。刚果（金）《2024年度矿业统计》和《2025年度矿业统计》显示，该国钴产量从2024年的约200,000吨降至2025年的约100,000吨。

ARECOMS宣布暂停钴出口后数周，国际钴价回升至接近每吨35,000美元，重返2023年春季的水平，但仍远低于2022年4月每吨80,000美元的高位。

不过，无论从刚果（金）的财政收入看，还是从国际供应链稳定的角度看，全面暂停钴出口都难以长期维持。这一措施还可能推动投资者寻找印度尼西亚等替代供应来源。事实上，2024年印度尼西亚的钴产量已占全球总产量的10%以上。

2025年9月20日，ARECOMS最终通过第2025/004号公告宣布，自同年10月16日起恢复钴出口，同时实行出口配额制度。

（2） 继续禁止钴精矿出口

2026年6月29日关于规范商品矿产品销售、出口和分类目录的部际令（以下简称“2026年部际令”）规定，矿业部长可以会同国民经济部长和对外贸易部长，禁止出口某些商品矿产品。据此，2026年部际令延续了对铜精矿和钴精矿的出口禁令，该禁令此前已由2023年8月4日颁布的关于规范商品矿产品销售、出口和分类目录的部际令（以下简称“2023年部际令”）确立。然而，该出口禁令并非绝对禁止。符合规定条件的经营者可以向主管矿业事务的部长申请豁免，以便在为期一年的期限内出口某些“加工程度较低的可销售矿产品”（produits miniers marchands moins élaborés）。钴精矿可能属于该类产品，但2026年部际令对此未作明确规定。

2026年部际令在立法理由中明确援引了关于战略性矿产的第18/042号法令和ARECOMS。这表明，制定机关似乎有意将钴精矿出口禁令纳入战略性矿产管控体系。

近年来，刚果（金）主管机关一直推动矿产品在境内加工，并试图改变完全依赖原矿或低加工度矿产品出口的发展模式。从这一政策目标来看，继续禁止钴精矿出口并不意外。

除钴精矿出口禁令外，还需要指出的是，刚果（金）此前曾依据2023年部际令，于2025年3月发布通函，禁止出口若干商品矿产品，包括氢氧化钴、白合金、碳酸钴和铜钴混合精矿。该禁令有效期为四个月，期满后可根据ARECOMS的评估结果予以延长。

2. 实行钴出口配额

除全面暂停出口外，ARECOMS还可以通过出口配额限制供应，以影响国际钴价。

出口配额制度在允许钴出口的同时，将出口量控制在ARECOMS确定的范围内，目的是调节全球供求关系，稳定市场价格。

自2025年10月16日起，21家矿业经营者被纳入钴出口配额制度。ARECOMS按照各经营者在2022年1月1日至2024年12月31日期间的实际出口量，按比例分配配额。配额制度仅适用于钴，钴精矿原则上仍禁止出口，但获得豁免的除外。

需要说明的是，出口配额以产品实际所含钴的数量计算，而不是按照产品的总重量计算。不同产品的重量根据其钴品位进行折算，因此，即使产品种类或钴含量不同，也可以采用同一口径核算配额。例如，假设一批氢氧化钴重10,000吨，钴品位为30%，则该批产品按3,000吨钴计入出口配额（10,000×30%）。

并非所有矿业经营者都能获得配额。被排除在配额制度之外的矿业经营者包括：2024年钴出口量不足100吨的经营者；虽拥有钴精炼厂，但过去五年未开采自有矿山的经营者；以及钴矿床已经枯竭的经营者。

纳入配额制度的21家矿业经营者必须遵守获配额度，月度出口量不得超出配额。另一方面，如果实际出口量低于获配额度，ARECOMS也可以撤销其全部配额。未获得配额的经营者可以另行向ARECOMS提出申请。

分配给矿业经营者的钴出口配额不得转让，原则上也不能结转至下一期间。未使用的配额视为失效，并自动转入ARECOMS的“战略配额”。不过，ARECOMS有时会例外允许延期使用出口配额。例如，ARECOMS曾批准2025年获配额度可延至2026年3月31日前使用；2026年第一季度的配额也曾获准延至同年6月30日前使用，并可与2026年4月1日至6月30日期间的配额同时执行。

自2025年10月配额制度实施以来，矿业经营者可出口的钴总量已有调整。2026年的年度最高出口量为96,600吨，其中87,000吨分配给矿业经营者，相当于每月7,250吨；其余9,600吨作为“战略配额”分配给ARECOMS。

相比之下，仅洛阳钼业旗下Tenke Fungurume Mining和CMOC Kisanfu Mining两家公司，2024年就合计出口钴95,779吨。这一数量已经超过2026年和2027年全体矿业经营者每年可出口的87,000吨。目前，两家公司每月分别获得900吨和1,700吨配额，全年合计31,200吨。

矿业经营者还可以根据其对刚果（金）战略性项目的贡献，尤其是对钴产业价值链建设的贡献，申请调整配额。不过，据笔者了解，ARECOMS尚未批准过此类申请。

除非ARECOMS另行公告，2027年的钴出口配额原则上与2026年相同。不过，ARECOMS保留根据2026年年底前钴市场的走势，以及在将氢氧化钴在本地加工为高附加值产品的发展前景，调整出口配额的权利。ARECOMS还表示，如果市场出现重大失衡，将按季度调整配额。

ARECOMS提到的“本地加工前景”，显然是指在刚果（金）发展钴加工产业。由此可见，这一系列出口限制除了稳定国际钴价，也意在推动矿产品在境内加工，提高本地附加值。

刚果（金）的做法并非个例。非洲多个资源国都在限制原矿出口，以推动矿产品在本国加工。2025年，尼日尔以“促进本地加工”为由，暂停出口部分矿产物质。2026年2月，津巴布韦也立即暂停所有原矿和锂精矿出口，同样意在加快本地加工；原则上，只有拥有经批准加工设施的矿业经营者才可获准出口。

值得注意的是，为确保配额制度得到执行，ARECOMS可以撤销存在以下情形的矿业经营者的配额：加工从第三方取得的尾矿和／或精矿，或者加工来自手工采矿渠道的矿石；将配额转让给其他经营者；未按获配额度完成出口；违反现行法律法规。

2026年7月，国际市场钴价约为每吨56,000美元；ARECOMS于2025年2月决定暂停出口时，钴价约为每吨20,000美元。ARECOMS采取的措施很可能推动了价格回升，但时间上的先后关系不足以证明价格上涨完全由这些措施造成。ARECOMS主席帕特里克·卢阿贝亚（Patrick Luabeya）在2026年8月4日接受《非洲杂志》（Afrique Magazine）采访时则给出了更为肯定的判断，称价格上涨显然是相关措施产生的结果之一。

出口配额制度自2025年10月16日起实施，但不应无限期延续。第19/16号法令第6条明确规定，ARECOMS采取的措施必须具有“临时性”，即应当受到时间限制。

无论如何，ARECOMS暂停和限制出口的做法再次说明，矿产品销售合同有必要设置不可抗力条款，并明确将“政府行为”（fait du prince）纳入其中，即涵盖公共机关作出的、导致合同义务无法履行的决定。

3. 批准专门适用于钴的新出口程序

除暂停出口和实行配额外，刚果（金）矿业部与财政部还为钴制定了新的出口程序，以提高可追溯性，加强对贸易流向的监管。2025年11月26日，两部门发布关于钴出口程序实务规定的第003号和第002号通函（以下简称“第003号和第002号通函”），增设了新的义务和监管环节。这套程序构成对《矿业法典》和2003年3月26日关于《矿业条例》的第038/2003号法令（经2018年6月8日第18/024号法令修订，以下简称“《矿业条例》”）所规定一般出口制度的特别安排；其他矿产仍适用一般出口制度。第003号和第002号通函主要增加了以下两项义务：

第一，出口商必须取得ARECOMS签发的配额核验证明（Attestation de Vérification du Quota），并将其纳入全套出口文件。未提交该证明的，出口申请材料将被视为不完整，钴出口也不会获批。第003号和第002号通函未规定ARECOMS签发证明的期限。这一新增环节不仅使程序更为复杂，还可能增加出口所需的时间和成本。

第二，矿业经营者在出口有关批次前，必须按照其获配的全部钴配额预缴估算的特许权使用费。这项要求可能增加经营者的现金流压力。

这套新程序在实践中可能带来一些困难。例如，2026年7月，多家矿业公司据称未完成出口申报登记。部分观察人士认为，约20,000吨钴因此无法出口。

(二) ARECOMS参与战略性矿产销售及建立战略储备

刚果（金）并未将调控钴价的手段仅限于出口管制，而是希望进一步直接参与市场。为此，ARECOMS承担了两项职能：一是通过战略性矿产储备建立和管理库存；二是与矿业公司一样持有钴出口配额。

1. 通过战略储备建立和管理库存

2026年4月11日关于设立战略性矿产战略储备的第26/013号法令（以下简称“第26/013号法令”）生效后，刚果（金）正式建立战略储备。该法令第1条将战略储备界定为“一项战略管理工具，尤其用于促进战略性矿产市场稳定、支持战略性矿产增值政策，并加强刚果（金）对战略性矿产的经济主权”。

设立战略储备的重要目的之一，是管理2025年出口受限后累积的钴库存。ARECOMS主席帕特里克·卢阿贝亚（Patrick Luabeya）在2026年4月16日接受《青年非洲》（Jeune Afrique）采访时也证实了这一点：“如果没有相应机制，这些库存会持续累积，给生产商和国家都带来问题。”

2025年，刚果（金）生产钴约100,000吨，出口量却只有约45,000吨，库存由此增加约55,000吨。据Ecofin通讯社分析，如果这些库存突然集中投放市场，钴价可能再次下跌，从而削弱暂停出口和实行配额所取得的效果。

为建立战略储备，ARECOMS获准“购买、持有、管理和销售一定数量的战略性矿产”。2025年9月20日第2025/004号公告还规定，在遵守现行法律法规的前提下，ARECOMS“保留组织回购各企业超出获准季度配额部分的钴库存的权利”。

公告使用“保留权利”这一表述，似乎赋予ARECOMS较大的裁量空间，包括是否启动回购、采取何种回购方式，以及向哪些矿业公司回购。不过，在缺少更具体监管规则的情况下，这项裁量权的确切范围仍不清楚。

据笔者了解，刚果（金）现行法律法规尚未具体规范ARECOMS回购钴库存的方式。因此，ARECOMS可能需要通过与矿业经营者直接交易完成回购。在这种情况下，回购价格的确定将成为谈判重点。

现有规定也没有明确回购库存和管理战略储备是否应由ARECOMS直接负责。笔者认为，这些职能也可以交由刚果国家矿业总公司（GECAMINES）承担。与ARECOMS相比，GECAMINES拥有更丰富的矿业经验和实际运营能力。

至于战略储备的后续处置，纳入战略储备的钴可以由ARECOMS出口。为此，ARECOMS与矿业公司一样，也获得了钴出口战略配额。

2. 向ARECOMS分配钴出口战略配额

自2026年1月1日起，ARECOMS获得9,600吨钴的“战略配额”。该配额的销售收入主要用于支持符合国家利益的项目，包括促进战略性矿产在刚果（金）境内加工和增值，以及维护该国的战略和经济利益。

除上述9,600吨外，矿业经营者未使用的配额也会自动转入ARECOMS的战略配额。2026年6月29日第2026/003号公告明确规定，2026年1月1日至6月30日期间分配、但截至6月30日仍未使用的出口配额，一律失效并自动转入战略配额。

ARECOMS取得钴出口配额，表明刚果（金）有意通过该机构参与钴的出口和销售，并可能与矿业经营者形成竞争。在这一点上，ARECOMS的角色与几内亚矿业资产管理公司（SOGUIPAMI）有相似之处。SOGUIPAMI负责销售归属于几内亚国家的矿产品，但其采用的并非刚果（金）的配额模式，而是一种近似于对矿业经营者所签商业合同享有优先购买权的机制。

(三) 被列为战略性矿产所产生的税务影响

刚果（金）总理以法令将某种矿产列为战略性矿产后，该矿产适用的特许权使用费税率将提高至10%；相比之下，基本金属适用3.5%的税率。特许权使用费以矿产品的商业总价值为计税基础，税收收入因而会随市场价格变化。由此不难理解，刚果（金）主管机关希望将钴价维持在较高水平。

结 语

对刚果（金）而言，将特定矿产列为战略性矿产，是国家加强对具有重要经济和地缘政治价值的资源进行管控的手段。战略性矿产制度允许国家就开采、销售和出口制定特别规则，并建立市场调节机制和战略储备。不过，要使这一制度取得持久成效，还需要切实推进本地加工，确保战略储备管理透明，并兼顾国家、矿业经营者和国际供应链的利益。因此，将某种矿产列为战略性矿产，不应仅仅作为限制出口的手段，还应当建立相应的法律保障，推动矿产资源的可持续开发和增值利用。

[参考资料]

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30. Loi No. 2011-06 du 9 septembre 2011 portant Code minier de la République de Guinée

31. « Nous nous imposons comme un acteur souverain », Patrick Luabeya, Président de l’ARECOMS, 4 août 2026, Afrique Magazine

32. Note circulaire No. 003 et 002 du 26 novembre 2025 portant dispositions pratiques relatives à la procédure d’exportation du cobalt, RDC

33. « Cobalt : comment la RDC veut peser sur les prix mondiaux avec sa réserve stratégique », Fatoumata Diallo, Jeune Afrique, 16 avril 2026

34. Décret No. 2003-38 du 26 mars 2003 portant règlement minier, RDC

35. « RDC : un blocage administratif menace jusqu’à 20 000 tonnes d’exportations de cobalt », Pierre Kabakila, Mines.cd, 7 juillet 2026