一、“安全港”例外机制与事前沟通程序安排

（一）例外交易的主要类型及适用条件

拟议规则§851.501列明多类例外交易（excepted transactions）属于对外投资的“安全港”。在符合相关条件的情况下，原本可能属于禁止交易或申报交易的活动，可以安全地排除在相应监管义务之外。主要类型如下。

上述例外的具体适用，均需结合§851.501完整条文及交易事实判断。尤其是基金投资，有限合伙人身份、承诺出资额及合同安排可能影响例外适用；对于具有治理权、重大影响力或其他特殊权利的投资，仍需进一步审查。

（二） 治理权限制

尽管存在上述例外交易，拟议规则对公开交易证券、特定投资公司证券、有限合伙人投资及相关衍生品例外，设置了治理权排除条款。根据§851.501(a)(2)，若美国人士通过相关投资取得超出“标准少数股东保护范围”的治理权，该项投资将无法适用上述例外。拟议规则列举的标准保护权利，主要涉及防止被投资企业处置或质押全部/实质全部资产等防御性权利。

这一规定旨在防止投资者借由公开证券或基金份额等形式上的少数股权安排，实际取得足以影响受限外国人经营或技术发展的控制权，从而规避监管。实务中，判断一项投资能否适用例外，不能仅看持股比例或交易文件中的身份标签；必须实质审查股东协议、基金文件、董事或观察员席位、重大事项同意权等具体治理安排，对照拟议规则的标准逐项核实。

（三） 国家利益豁免与情报活动豁免

除§851.501规定的例外交易外，拟议规则还设置了两项独立的豁免机制。

1.国家利益豁免

根据§851.502，财政部长可在与商务部长、国务卿等协调后，认定特定受监管交易符合美国国家利益，并据此豁免其适用部分禁止性规定。相关认定将综合考虑交易对美国关键供应链、国防需求相关国内生产、公共卫生需求、技术领先地位的影响，以及禁止该交易可能对美国国家安全产生的后果。该机制为特定交易保留了个案处理空间，但其适用取决于主管部门作出的国家利益认定，美国财政部同时表示，正在考虑是否针对特定技术领域建立简化的申请程序并征求意见。

2.情报活动豁免

根据§851.503，经授权开展的美国情报活动可适用相应豁免。该项豁免具有特定适用对象和用途，通常不构成一般商业投资可依赖的豁免依据。

（四） 新增投资前沟通机制

拟议规则§851.901-§851.908新增了无约束力的咨询意见（non-binding feedback）程序，允许符合条件的主体就拟议交易向美国财政部寻求意见，以了解其是否构成禁止交易。申请人须对交易具有直接财务利益，交易须为真实、尚未实施的前瞻性安排；无需已签署最终合同，但须通过有约束力的书面协议明确交易重要条款，并以书面形式针对单一交易提供相关重要事实及材料。

美国财政部保留是否提供意见的裁量权，可选择发布匿名化公开指引、出具保密书面意见或不予提供。该意见不对财政部、其他部门及法院产生约束力，不构成授权、许可证或豁免，且可基于不准确或过时信息修改或撤回。尽管如此，对于交易结构复杂、受限外国人身份存在争议或技术活动定性困难的交易，该程序仍可提供有价值的事前沟通渠道，申请材料应充分披露已知重要事实。

（五） 保密信息提交与受限外国人数据库

拟议规则在信息保密方面引入了新的安排。在新增的Subpart J中，拟议规则建立了公众以保密方式向财政部提交证据的机制，以协助判断某一外国人是否属于从事禁止或申报技术的受限外国人。同时，财政部正在考虑是否依据Title VIII的授权建立公开的受限外国人数据库，待研究事项包括数据库范围、列入或移除的证据标准、技术活动时效性及行政负担等。

二、执法与处罚

拟议规则在责任与执法方面延续了现行规则的基本框架，同时根据COINS法案的要求，对知悉标准、记录保存、处罚及自愿披露等事项作出了调整。

（一） 知悉标准

拟议规则§851.104及§851.217继续采用“知悉标准”（Knowledge Standard）。若美国人士未在交易时开展合理勤勉调查（reasonable and diligent inquiry），且交易中存在表明其可能涉及受涵盖国家安全交易的事实，财政部可能据此认定该美国人士“有理由知悉”，进而满足规则规定的知悉要求。

拟议规则新增了一项关键考量，即美国人士是否适当考虑了美国财政部在交易前提供的信息（包括对相关主体可能从事禁止技术的评估）。这意味着，投资人不能仅以目标企业未被列入公开名单或内部筛查未发现问题为由排除知悉风险。对于美国财政部已发出提示的交易，投资人必须结合提示进一步核查并留痕。

（二） 申报与记录

拟议规则§851.401-§851.406规定了申报义务及记录保存要求。对于属于申报范围的交易，相关通知通常应在交易完成后30个日历日内提交。此外，若美国人士在交易完成后才取得此前未掌握的信息，且该信息若在交易时知悉将导致交易被认定为受涵盖交易，则触发交易后申报义务。该机制意味着交易完成并不终结合规审查责任。

在记录保存方面，拟议规则要求保存申报文件及支持性材料（如推介材料、交易文件、尽调资料等）十年。完成申报并不证明调查充分，合规档案应当能够反映投资决策及技术调查的依据。

（三） 处罚与强制剥离

拟议规则§851.701规定，违反规则的行为可能受到民事处罚。罚款上限按IEEPA第206条确定，为经通胀调整后的法定最高金额与涉案交易金额两倍两者中的较高者。

更值得关注的是§851.703的强制剥离机制。美国财政部可要求剥离涉及禁止技术的受涵盖交易，并可将案件移交司法部长。这意味着即使交易已完成、股权已交割，投资人仍可能面临被迫退出的风险。

需注意的是，拟议规则删除了现行规则中关于刑事处罚的对应条款，但其仍保留了向美国政府作出重大虚假陈述的刑事责任。此外，§851.605明确，执法行动中的举证责任由美国财政部承担。

（四） 自愿披露

拟议规则§851.704规定，可能违规的主体可向美国财政部提交自愿披露（VSD）。美国财政部在决定处理措施时，会将披露情况及及时性作为减轻处罚的因素之一。

但VSD的适用条件受到严格限制。存在以下情形时，可能不被认定为有效披露：其他主体已就同一行为作出披露；披露包含重大虚假或误导性信息；披露非主动发起（如因政府调查或传票而作出）；未经高级管理层授权；或该提交属于规则要求的强制申报。

VSD不等同于自动豁免。披露内容需完整说明违规行为、相关主体及补救方案（可包括剥离投资或返还利润）。对于发现历史交易可能存在合规问题的基金管理人，应审慎评估适用条件，避免将一般性补充申报误认为有效的VSD。

三、拟议规则的实务影响

拟议规则对监管对象、敏感技术领域及交易类型的调整，将影响中国科技企业的融资活动、跨境基金的投资决策，以及美国人士通过境外实体开展的相关投资活动。具体影响需要结合主体身份、技术活动、交易结构及交易时间分别判断。

（一） 中国科技企业的技术活动及产品参数成为重要审查因素

对于从事半导体、量子信息、高性能计算、高超音速及生物技术等领域业务的中国企业，拟议规则下的审查重点将进一步延伸至具体技术活动和产品参数。企业是否涉及相关监管范围，不能仅依据行业归属、产品名称或一般性的技术描述判断，还需要结合适用条款规定的技术指标、开发活动及其他认定条件进行分析。

这一变化可能影响企业引入美元基金、接受美国人士投资及开展跨境融资的可行性。企业在融资尽调中提供的技术资料是否完整、准确，将直接影响投资人对交易是否属于禁止交易、申报交易或范围外交易的判断。因此，相关企业有必要提前梳理产品技术参数、研发活动及技术迭代情况，形成可供投资审查使用的基础材料。

（二） 美元生物医药股权投资基金的合规考量

拟议规则将特定生物技术活动纳入禁止技术范围，是本次拟议规则的一项重要调整。对于已募集或拟募集美元的生物医药股权投资基金，相关风险评估应结合被投资企业的实际业务活动、基金及投资人的主体身份、投资决策机制和具体交易安排开展。

首先，生物医药行业本身并不当然属于禁止投资的范围。拟议规则针对特定生物制剂、药物化合物及其递送系统、生物制造设备、生物测序技术、生物信息学工具等相关技术或设备设置了具体的适用条件。相关投资是否属于禁止类或申报类交易，需结合被投资企业实际开展的技术活动及拟议规则规定的具体标准进行判断。基金管理人可在项目筛选阶段了解被投资企业的研发管线、技术路线、产品类型及相关设备的用途，评估其业务活动是否涉及拟议规则所界定的特定技术领域，并据此识别潜在的禁止或申报风险。

其次，美元基金的适用风险取决于投资主体、基金结构及具体交易安排。拟议规则针对美国人士参与涉及受限外国人的特定国家安全交易设定禁止或申报要求，相关投资是否受到限制需结合拟议规则规定的具体适用条件进行分析。基金管理人除审查基金、普通合伙人（GP）、管理人及其他投资决策主体的身份和控制关系外，还需判断美国人士是否参与相关投资决策，以及基金结构是否可能触发拟议规则的适用。对于有美国LP参与的基金，还需进一步审查其投资权利和治理安排。拟议规则为符合特定条件的有限合伙人投资设置了例外机制，但该机制受到适用条件及治理权限制，不能仅凭LP身份或有限合伙形式认定相关投资当然适用例外。

最后，针对存量投资与新增投资需分别评估其适用规则及后续风险。对于已经完成的投资，拟议规则明确规定不具有追溯效力，但相关存量交易仍可能受到现行规则约束。基金管理人仍需结合投资交易的完成时间、交易结构及被投资企业的业务活动，判断相关交易是否受到现行OISP规则的约束。对于拟议规则生效前已签署投资协议、但尚未完成交割的交易，还需结合交易进展及最终规则的生效安排，进一步判断其适用规则及是否存在过渡安排。

对于拟议规则生效后的新增投资，基金管理人则需依据届时生效的最终规则重新开展合规评估，重点审查被投资企业是否开展拟议规则所界定的特定生物技术活动、相关交易是否属于禁止类或申报类交易，以及基金及其投资决策主体是否受到规则约束。对于已投企业的后续融资、追加投资或其他新增交易，也应结合具体交易安排重新判断。此外，如被投资企业新增相关研发项目、拓展业务范围，或其股权结构、控制关系发生变化，基金管理人应及时评估这些变化是否影响后续交易的适用性。

在此基础上，基金管理人可结合基金的投资策略、存续期限及后续投资计划，建立覆盖存量项目与新增交易的分层评估机制，并审视投资限制、项目筛查、信息获取、重大事项通知及后续投资审批等内部安排。

（三） 美元基金及跨境基金的投资审查需要前移至项目筛选阶段

对于美元基金及其他涉及美国人士的投资架构，拟议规则可能增加项目筛选、投资尽调及交易文件审查的复杂程度。基金管理人需要在投资决策前，综合评估目标企业的技术活动、股权与控制结构，以及拟议交易是否落入禁止或申报范围。

相关审查还可能影响投资协议中的陈述与保证、信息提供、重大变化通知及违约救济安排等条款。对于投资完成后的追加投资、股权转换及其他后续交易，也需要根据交易发生时适用的规则重新评估。对于同时管理不同币种基金、具有多层投资架构或接受美国投资人出资的机构，仅依赖项目团队对目标企业行业属性的初步判断，可能不足以识别全部风险。将相关审查纳入既有投资决策和法律尽调流程，有助于提高项目判断的一致性，并降低临近交割时才发现交易限制的风险。

（四） 美国人的境外关联实体需要结合控制关系判断适用范围

拟议规则对美国人士及其受控外国实体的规定，意味着相关合规分析可能涉及美国人士通过境外公司、合伙企业或其他投资平台开展的活动。对于存在多层持股、不同类别投票权或特殊治理安排的投资结构，需要结合规则中的控制标准及相关定义，判断境外实体是否属于受控外国实体，以及相关投资活动是否受到限制。

在此类架构中，股权比例并不必然决定全部法律结论。投资人还需要关注投票权、管理权限及其他可能影响控制认定的安排，并据此明确相关主体的审查、信息获取和申报责任。

（五） 有限合伙人需注意例外交易适用条件

拟议规则为部分有限合伙人投资及特定治理权安排保留了例外空间，但相关例外具有具体适用条件。投资人不能仅凭有限合伙人身份、较低持股比例或不参与日常经营，即认定相关交易不受限制。

对于基金及其投资人，应当结合投资金额、治理权安排、参与管理的程度及其他相关条件，逐项判断是否适用例外。交易文件中的权利安排也应与实际执行情况保持一致，避免合同约定与实际管理权限之间存在差异，影响例外适用的判断。

四、关于涉美投资的合规建议

COINS法案及其拟议实施规则将进一步调整美国对外投资安全审查制度的监管范围与实施机制。对于中国科技企业及跨境投资机构而言，相关规则的影响不仅涉及个别交易能否开展，也涉及技术信息管理、投资尽职调查、交易结构设计及后续合规管理等多个方面。

面对这一变化，建议相关涉美投资的企业及投资机构提前采取以下措施：

1.识别主体与架构：对于基金管理人，梳理基金、管理人、普通合伙人、投资决策参与方及相关境外投资实体的组织架构和人员身份，识别可能涉及的美国人士及受控外国实体。对于中国科技企业，关注现有及拟引入投资人的身份、投资路径和相关治理安排。主体识别完成后，还需要进一步核查交易结构及权利安排，并留存相关组织文件和交易文件。

2.建立技术筛查机制：技术识别是判断交易是否落入敏感技术监管范围的关键环节。相关企业及投资机构可以根据拟议规则涉及的技术类别，结合具体条文核对产品参数、研发活动、开发或生产环节，以及其他适用条件，建立与业务实际相匹配的技术信息收集和审查机制。

3.在交易文件中落实合规安排：对于跨境基金及其他投资机构，可以根据交易风险，在投资协议及相关文件中合理设置目标企业的信息提供义务、相关陈述与保证、重大事项通知机制及违约救济安排，避免将关键合规判断留至交割前夕。

现阶段，拟议规则仍处于制定阶段，相关企业和投资机构可以利用这一窗口期，梳理现有投资架构、完善技术信息管理，并提前评估内部合规流程与拟议规则之间的差距。需要注意的是，相关判断往往涉及敏感技术定义、股权及控制关系认定、交易类型划分，以及现行规则与未来规则之间的衔接，不能仅依据企业所属行业或交易形式作出结论。

对相关市场参与者而言，关键在于将规则解读转化为针对具体主体、具体技术和具体交易的法律判断，并据此形成可执行的投资决策与风险管理方案。随着最终规则逐步明确，提前完成上述准备，将有助于企业和投资机构及时识别交易限制、合理安排投资结构，并在规则生效后更有针对性地履行相关合规义务。