一、监管新局：三项新规重塑跨境技术交易规则

（三）人员流动：衔接技术安全风险与出入境管理

出入境管理新规进一步衔接了特定技术违法行为与出境限制，但并未对掌握核心技术的人员设定普遍出境限制。相关措施的适用，仍以违反出口管制、技术进出口管理等规定，可能危害国家产业安全、技术安全，并由有关主管部门依法作出决定为条件。对技术项目而言，人员合规也不限于能否出境，还包括申请事由、邀请材料和实际工作内容是否一致，以及外部服务机构是否依法开展业务。企业需要将技术审查、人员派遣和项目履约统筹安排，同时关注外国专家来华合作中的入境与持续履约风险。

1.与既有出境入境法律制度的对照

《国务院关于出境入境管理的规定》是依据《中华人民共和国出境入境管理法》等法律制定的配套行政法规，是在该法框架下补充、细化相关制度。下表比较的是既有法律规则与新制定的行政法规，并非同一文件的两个版本。

表5 技术人员出入境相关制度对照

2.项目组织与出入境服务管理需要一并调整

第四条第三款的适用，以违反出口管制、技术进出口管理等规定，并可能危害国家产业安全、技术安全为条件，由规定的主管部门决定是否不准出境。因此，不能仅因技术人员掌握核心技术，就认定其当然不准出境。

第三条第四款规定，申请人提供虚假材料、作出虚假陈述的，有关机关有权不予签发证件或者不准其出入境。第七条至第十条规定出入境中介机构和人员的备案管理、从业条件及禁止行为，第十一条至第十三条规定相应责任。企业委托外部机构组织技术人员赴境外工作、培训时，应核查服务范围、备案情况和申请材料的真实性。企业内部正常差旅安排是否构成该规定所称的受托中介服务，应结合具体业务判断，不能据此要求所有项目企业办理中介备案。第五条第三款还衔接了外国人被列入有关清单或受到反制、限制措施时的入境管理，来华技术团队的持续履约安排也需关注这一影响。

（四）规则衔接：厘清三项新规的定位与适用边界

三项新规在规范层级、制定方式和时间效力上各有差异，不能将其作为同一文件的新旧版本简单比较，也不能将尚未施行的具体报告期限提前适用。对于跨境技术交易，是否进入对外投资监管范围，仍取决于投资者是否通过资产、权益投入或者提供融资、担保等安排取得境外相关权益；单纯技术许可、技术服务以及技术进口，则应结合交易结构、技术流向和实际履行内容分别判断。准确识别规则层级、施行时间与交易属性，是开展后续合规审查的前提。

1.三项新规的规范定位与时间效力

《国务院关于对外投资的规定》和《国务院关于出境入境管理的规定》均为新制定的行政法规，后者系依据《中华人民共和国出境入境管理法》细化相关制度。《对外投资管理办法》则替代《企业境外投资管理办法》（国家发展改革委令2017年第11号）。

截至2026年10月，《国务院关于对外投资的规定》和《国务院关于出境入境管理的规定》已施行，《对外投资管理办法》已公布但尚未施行。在《对外投资管理办法》施行前，《企业境外投资管理办法》仍是办理相关发展改革手续的规章依据，并应与已生效的上位行政法规衔接适用。因此，《对外投资管理办法》新增的具体报告期限尚不能作为已经生效的义务适用；《国务院关于对外投资的规定》已经确立的技术转移限制和安全审查要求，则应依法执行。

表6 三项新规的规范定位与时间效力

2.跨境技术交易的适用范围取决于具体交易结构

三项新规并未将所有跨境技术许可、技术服务统一纳入对外投资核准备案。是否适用投资监管，取决于交易是否通过投入资产、权益或者提供融资、担保等方式，取得境外所有权、控制权、经营管理权或者其他相关权益。单纯技术出口仍应依其适用规则审查；技术许可与境外设立企业、技术入股或取得研发平台控制权相结合的，则需同时审查投资监管和技术转移监管要求。对于从境外引入技术、外国专家来华合作等安排，也应根据技术流向、交易主体和实际履行内容分别判断，不能将中国技术出口限制一概适用于技术进口交易。

（五）监管趋势：实质审查、全程报告与权益保护并进

综合三项新规，跨境技术交易监管呈现出实质判断、全程管理以及风险防控与权益保护并重的趋势。监管关注不再局限于合同名称、登记股比或者资金是否出境，而是进一步触及实际控制关系、技术与数据的接触权限、交付方式及最终用途；信息义务也由项目办理阶段延伸至签约前、持续经营和退出阶段。与此同时，重大不利情况报告、年度报告和投资保护机制的衔接，表明合规信息不仅用于接受监管，也是企业应对歧视性措施、强制技术提供和不合理权益剥夺的重要基础。企业因而需要将合规管理同时作为风险控制工具与境外权益保护手段。

第一，跨境技术交易的监管更重视实际控制和技术转移效果。新规进一步明确了居民个人、其他组织、境外再投资和数据投入的适用规则，并将实质重于形式的判断原则与人员派遣、技术指导、培训等技术转移方式联系起来。因此，技术交易审查不能仅依据合同名称、登记股比或者是否有现金出境，还应审查境外权益取得、实际控制关系、知识及数据的接触权限和最终用途。

第二，跨境技术交易的信息报告义务由项目办理延伸至签约前和权益存续期。重要前期工作报告、再投资报告、完成或终止报告、年度报告以及重大不利情况的立即报告义务，共同构成覆盖项目全过程的信息报送机制。企业需要相应加强签约前沟通、境外子公司信息回传、技术资料请求识别和退出报告等工作，将其纳入项目管理。

第三，跨境技术交易的风险防控与权益保护同步强化。投资、技术出口、数据、人员和境外调查等事项，需要在相互协调的流程中处理。罚款、限期处分、一定期限内限制投资以及对外部机构的监管，增加了违规对企业经营的影响。与此同时，重大不利情况报告、年度报告和应对歧视性措施的制度，也使合规信息成为申请保护、维护技术及资产权益的重要基础。

二、交易变局：跨境技术交易面临全周期合规挑战

新规对跨境技术交易的影响，并不局限于增加若干申报或者报告手续，而是进一步改变交易结构设计和项目履行方式。技术出资、境外研发、跨境许可往往与人员派遣、远程指导、培训及数据访问相互结合，投资程序与技术、数据、人员等专项监管因而需要在同一项目中协同推进。与此同时，前期工作报告、分阶段交付、外方资料索取、境外争议解决和关键人员出入境等事项，也可能影响签约、交割、验收与退出安排。本部分从交易实践出发，分析新规对技术交付、项目进度、合同风险分担和持续经营的具体影响。

（一）结构与交付：交易审查由形式判断走向实质判断

一方面，技术出资和境外研发安排的认定成本增加。以专利、技术秘密或数据权益投入境外企业时，需要同时查明权利来源、可处分范围、实际投入价值和投资额统计口径。新规明确列举数据，并不意味着所有数据均可自由处分或出境；能否估值、能否作为交易对价与能否合法跨境提供，应分别判断。境外平台利用留存收益收购技术企业、再许可境内技术或者取得研发资产的，还需审查中方投资者的控制关系、资金和权益来源，以及再投资报告的适用范围。这些要求增加了前期尽职调查的工作，也要求各项申报材料保持一致。如果投资申报仅填报现金金额，而技术附件另有大规模专利许可或数据使用权投入的约定，就可能引发投资额、项目主要内容与技术出口申报不一致的风险。实务中应采用能够合理说明权利范围与价值的口径，并留存估值和内部决策依据。三项新规并未统一要求所有技术、数据出资采用某一种评估方法。

另一方面，人员和远程协作成为技术交付审查的一部分。技术常通过设备调试、工艺讲解、软件权限开放、远程指导或培训逐步交付。《国务院关于对外投资的规定》第十三条进一步明确了投资场景中对这些履行方式的限制。企业审查因此不能止于正式技术许可合同，还应核查工作说明书、培训教材、源代码仓库权限、远程访问范围和现场问题反馈，判断是否涉及受限制内容的转移。以远程协作替代出差，可以缓解人员无法到场的履约压力，但不当然免除技术出口和数据合规要求。

（二）节点与分担：项目时间表和合同条款需要同步调整

一方面，签约和交割之间需要设置不同的合规节点。符合《对外投资管理办法》第四十一条规定的项目，应在重要前期工作开展前报告，不能留待合同签署或交割后补办。即使协议约定经批准后才生效，也不能仅据此认定签署行为不触发前期报告义务。对于意向书、框架协议，应结合具体内容和实质承诺，判断其是否属于投资协议或类似文件。既不能认定所有意向文件均触发报告，也不宜通过更换文件名称规避判断。投资核准备案、境外再投资报告、技术出口许可和人员证件的办理条件、时间安排各不相同，备案还可能涉及材料补正、征求意见和咨询评估。交易文件应据此安排签约前报告、交割条件、分阶段技术交付和最终完成期限，避免在相关事项尚未明确时，承诺于固定日期交付全部技术或派出指定人员。投资安全审查和东道国要求，也应在具体触发条件成立时纳入项目计划。

另一方面，合规障碍的责任分担不宜仅依赖不可抗力条款。未获许可、许可附条件、规则变化、人员受限以及外方要求提供敏感资料，成因和法律后果可能各不相同。合同应区分两类情形：因一方原有违法行为、隐瞒事实或不提交材料导致交易无法完成；双方已尽责，仍因监管决定无法完成交易。在此基础上，分别约定申请协作、费用承担、退款、期限延长、部分履行和合同解除后的技术处置。能否免责，应结合适用法律、可预见性、具体原因及减损措施判断，不能预先将所有监管障碍一概认定为不可抗力。对于许可限制或禁止性规定，约定赔偿、选择外国法或者安排境外关联公司履行，都不能替代依法应当履行的程序。细化风险分担条款的作用，是明确何时暂停履行、双方如何协作、何种条件下可以退出，以及如何控制已交付技术的使用，而非通过合同转移或消除行政责任。

（三）经营与人员：持续履约、争议解决和出入境风险交织

第一，外方技术索取和境外程序可能产生合规冲突。在境外准入、补贴、合资治理、许可续期或调查程序中，外方可能要求提供技术、数据或者处分相关权益。《对外投资管理办法》第五十三条规定的报告义务，以这些要求以致威胁或者损害我国国家利益和国家安全为条件，普通商业尽职调查不应一概认定为重大不利情况。不过，企业仍需具备及时识别风险、提请相应层级处理并留存证据的能力，避免境外子公司已对外提供资料，境内总部才获知情况。对外投资相关仲裁、诉讼或境外司法执法调查，可能涉及研发记录、源代码、客户数据和技术专家证言。《国务院关于对外投资的规定》第二十二条要求遵守相应中国法律，并在必要时履行准许程序。境外程序要求、保密令或者对方的保密承诺，本身均不能替代这些要求。这将增加当事人资料筛选、法律审查、脱敏替代、程序沟通和期限协调的成本，但不意味着一律禁止向境外提供证据。

第二，人员流动风险会影响技术项目的持续履行。《国务院关于出境入境管理的规定》第四条第三款明确衔接了特定技术违法与出境限制，企业有必要相应协调技术合规审查和人员派遣审批。第三条要求申请事由和邀请材料真实，技术工作或培训不能以不符合实际的旅游、普通商务等名义申报。外国专家来华项目同样需要如实说明活动内容及停留居留事由，并关注相关限制措施。如果关键验收只能由某一名专家在境外现场完成，该人员无法出境就可能影响验收、付款和后续服务。企业宜在合法范围内准备替代人员，调整实施顺序或采用模块化交付，并明确可以依法远程完成的工作。人员核查应限于必要事项，不能以合规为由无限收集与项目无关的员工个人信息。

下期预告：在介绍了跨境技术交易的监管新局、交易变局的基础上，下期将全面分析如何加以应对，就是“合规破局”。