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政府出资设立的基金之新发展和新要求——解读《政府出资产业投资基金管理暂行办法》
政府出资设立的基金之新发展和新要求——解读《政府出资产业投资基金管理暂行办法》
近日，国家发改委颁布了《政府出资产业投资基金管理暂行办法》（以下简称"2800号文"），该办法将于今年4月1日起实施。自上世纪80年代开始出现产业投资和创业投资以来，各级政府出资设立的基金在推动重点产业发展，发挥财政资金带动社会投资、培育市场需求、促进企业创业成长等方面发挥了重要作用，同时致力于达到提高资源配置效率和财政资金使用效益，加快经济结构调整和发展方式转变的政策目标。
在2800号文出台前，已经有各种与政府出资设立的基金相关的概念，主要包括：《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》（国办发〔2008〕116号）（以下简称"116号文"），该规定明确了 "创业投资引导基金"的概念；《政府投资基金暂行管理办法》（财预〔2015〕210号）（以下简称"210号文"）提出"政府投资基金"的概念；而最新颁布的2800号文则提到"政府出资产业投资基金"的概念。
如何理解各种概念之间的关系，如何界定各种概念下政府出资设立的基金的特点以及对相关法规的适用？本文在对上述三个法规对比分析的基础上，结合笔者实践中遇到的具体问题，对政府出资设立的基金的新发展和新要求做进一步的厘清和解析。
通过上表的对比，可以从以下几个主要方面总结出目前对政府出资设立的基金的最新要求：
一、法规适用方面
笔者认为，应主要根据上述不同法规对基金的定义和资金来源等特征确定适用的具体法规。创业投资引导基金和政府投资基金分别侧重于创业投资和股权投资，在资金来源方面也有所不同，需分别适用116号文和210号文。而刚刚颁布的2800号文，涵盖了创业投资和股权投资，在资金来源上也概括性描述为政府出资，我们理解，2800号文有可能对于创业投资引导基金和政府投资基金均适用。
二、基金管理人方面
2800号文从两个角度对基金管理人做出明确要求。首先从注册资本、高级管理人员的资历和营业场所等方面明确了基金管理人的设立条件；其次建立并完善基金管理人绩效评价指标体系，对基金管理人进行持续的监督管理。若政府出资设立的基金适用2800号文，则需要按照该文的要求尽快对基金管理人从设立条件到评价指标建立等方面进行规范。
三、投资方面
在投资方向上，116号文和2800号文均提到政府出资设立的基金采用FOF、直接股权投资以及融资担保等方式进行，而在实践操作中，适用210号文的政府投资基金也是主要采用FOF或直接股权投资的方式；在投资领域方面，三个法规规定的投资领域有重合之处也有不同之处；在投资限制方面，三个法规均有明确的要求。政府投资设立的基金在投资时，需要逐一考虑投资方面的相关要求和标准。
实践中，也有一些具体问题尚待进一步思考，例如：
(1)
政府出资设立的基金若以FOF的方式投资其他基金（以下简称"子基金"），子基金是否继续被认定为是政府出资设立的基金，是否需要适用相关的法规？2800号文对于子基金没有明确约定，有待后续主管部门做进一步明确；
(2)
政府出资设立的基金在退出投资项目时，是否需要一律进入产权交易所按照国有资产交易的相关规定进行转让？
(3)
在投资限制上，通过在政府出资设立的基金和投资目标之间架设几层过渡实体，是否就不受116号文、210号文或2800号文关于投资限制的要求？该等类似问题均需要在实践中根据具体情况做进一步的分析和论证。
四、监管方面
按照2800号文的最新要求，对于政府出资产业投资基金需要适用双重监管，既要按照《私募投资基金监督管理暂行办法》的要求在证券投资基金业协会进行私募基金产品的备案，又需要按照2800号文的规定在政府出资产业投资基金信用信息登记系统登记。
2800号文的颁布和实施将会对政府出资设立的基金产生深远影响，只有在熟悉规则并有效运用规则的基础上，才能更好的发挥政府出资设立的基金的社会效应，在实施供给侧结构性改革中发挥更大的作用。
