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休闲农业与乡村旅游开发的土地及财税政策解读
休闲农业与乡村旅游开发的土地及财税政策解读
前言
2017年11月28日，农业部《关于公布2017年全国休闲农业和乡村旅游示范县（市、区）的通知》（农加发〔2017〕5号）发布，河北省邢台县、山西省长治市等60个县（市、区）被认定为2017年全国休闲农业和乡村旅游示范县（市、区）。
休闲农业和乡村旅游是农业供给侧结构性改革的重要内容，是农业农村经济发展的新动能，其对推进农村一二三产业融合发展，实现农业增效、农民增收、农村增绿具有十分重要的意义[1]。根据《中国休闲农业和乡村旅游发展研究报告（2016年度）》显示，2016年全国休闲农业和乡村旅游接待游客近21亿人次，营业收入超过5700亿元，从业人员约为845万，预计2017年全国乡村旅游投资目标约达到5500亿元[2]。在本文中，我们将结合相关政策和我们的实务经验，对休闲农业和乡村旅游投资开发中的相关问题进行初步解读。
一、休闲农业、乡村旅游的概念
（一）休闲农业的概念
尽管"休闲农业"一词近些年来在农业部等部门发布的规范性文件中被反复提及，但是目前，我国在国家层面上并没有针对休闲农业的明确定义；而通过对相关地方性法规和政策文件的检索，我们发现，各地对于休闲农业的定义存在诸多共性：
比如湖南省人民政府办公厅发布的《关于加快发展休闲农业的通知》（湘政办发〔2006〕57号）对休闲农业作出的定义为"休闲农业是利用田园景观、自然生态及环境资源，结合农林牧渔生产经营、农村文化及农家生活，为人们提供休闲娱乐、体验‘三农’的新型农业产业经营形态。"
福州市人民政府办公厅转发市农业局、市旅游局《关于加快发展福州市休闲农业产业意见的通知》（榕政办〔2012〕149号）中也给出了类似的定义[3]——但是，与湖南省相比，福州市的政府文件中对休闲农业的功能做了进一步阐述，即"具有农产品供给、生态环境保护、乡土文化传承、旅游资源开发等多种功能"。
结合以上地方文件，我们认为，休闲农业应当具备如下特征：第一，休闲农业应是一种农业产业经营形态，具有农业属性[4]。第二，休闲农业应具有休闲属性，即休闲农业应通过农业相关体验给人带来身心的愉悦。第三，休闲农业除了农产品供给等基本功能外，还具有生态保护、文化传承、旅游资源开发等其他功能。
【延伸阅读】：休闲农业和健身休闲概念辨析
我们注意到，在目前与休闲农业有关的文章及新闻中，"健身休闲"一词的出现频率颇高，部分作者认为休闲农业是健身休闲产业中的一个重要组成部分。
根据国务院办公厅《关于加快发展健身休闲产业的指导意见》（国办发〔2016〕77号）前言，"健身休闲产业是体育产业的重要组成部分，是以体育运动为载体、以参与体验为主要形式、以促进身心健康为目的，向大众提供相关产品和服务的一系列经济活动，涵盖健身服务、设施建设、器材装备制造等业态。"根据该意见第二-（七）条，"促进健身休闲与文化、养老、教育、健康、农业、林业、水利、通用航空、交通运输等产业融合发展。"我们认为，健身休闲和休闲农业的概念存在一定程度上的交叉，但二者不存在从属关系。
休闲农业和健身休闲都强调了"休闲"的功能，但前者是农业领域的概念，后者是体育领域的概念。在实践中，存在一些项目能够将休闲、农业、体育这些因素统一起来，我们认为，在符合相关规定的情况下，这类项目可以同时享受休闲农业和健身休闲的政策。但是，对于那些不具有体育特征的休闲农业项目，则不能享受健身休闲相关政策。因此，我们认为，休闲农业并不是健身休闲产业中的一个组成部分，而是和健身休闲存在一定程度交叉的、相并列的两个不同概念。
（二）乡村旅游的概念
通过我们对现有法律法规和规范性文件的检索，目前我国国家层面上并没有对乡村旅游的内涵和外延作出明确的定义；而通过对相关地方性法规和政策文件的检索，关于乡村旅游存在如下定义：
海南省人民政府《关于加快发展乡村旅游的意见》（琼府〔2013〕67号）对乡村旅游的定义是"利用农业生产、农民生活、农村风貌以及人文遗迹、民俗风情等乡村旅游资源，以满足旅游者乡村观光、体验、休闲、度假等需求为主的旅游新业态"。
娄底市人民政府办公室《关于印发娄底市乡村旅游发展规划纲要（2010—2015）的通知》（娄政办发〔2010〕27号）对乡村旅游的定义是"利用乡村的农、林、牧、渔等资源，为消费者提供具有乡村情趣、乡村文化和农家生活特色的餐饮、住宿、休闲娱乐、观光度假、农事体验等服务项目的旅游业态。"
综合上述文件对乡村旅游的定义，我们认为，乡村旅游应当具备如下特征：第一，乡村旅游是在空间上位于乡村地区的旅游业态。该等旅游业态利用的是乡村自然和人文景观以及农业等资源。第二，乡村旅游应当具有旅游产品的通常属性，即通过乡村旅游，旅游者可以进行观光、体验、休闲、度假、娱乐等活动。
（三）休闲农业与乡村旅游的关系
通过分析多份中央和地方的法律法规和政策文件[5]，我们发现，休闲农业与乡村旅游在很多情况下都是同时出现的两个概念。我们理解，休闲农业和乡村旅游都是农业和旅游业交叉的业态，休闲农业更侧重于农业属性，乡村旅游更侧重于旅游业属性。在实践中，一个项目往往既满足休闲农业的特征，又满足乡村旅游的特征，因此，投资方可以考虑综合利用休闲农业和乡村旅游的有关政策，进行项目的投资开发。
二、休闲农业和乡村旅游开发相关用地政策
（一）休闲农业和乡村旅游的用地类型
在休闲农业、乡村旅游投资开发中，主要利用的是集体所有的土地[1]。根据《土地管理法》（2004年8月28日修订，主席令第二十八号）第四条，集体所有的土地又可依据其用途分为集体所有的农用地、集体所有的建设用地和集体所有的未利用地。
1.农用地
总体而言，农用地可以用作休闲农业和乡村旅游投资开发。但是，投资主体应当按照农用地的用途，将农用地用于从事与旅游相关的种植业、林业、畜牧业和渔业生产活动。而对于高标准农田、生态公益林、可用林场和水面[7]等特殊的农用地，在用地政策上则相对更为宽松。我们将休闲农业和乡村旅游投资开发过程中涉及农用地的用地政策总结如下：
参考规定：
农用地
国土资源部、住房和城乡建设部、国家旅游局《关于支持旅游业发展用地政策的意见》（国土资规〔2015〕10号）第二-（六）条，"农村集体经济组织以外的单位和个人，可依法通过承包经营流转的方式，使用农民集体所有的农用地、未利用地，从事与旅游相关的种植业、林业、畜牧业和渔业生产。"
高标准农田、生态公益林
国务院办公厅《关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》（国办发〔2015〕93号）第三-（十四）条，"对社会资本投资建设连片面积达到一定规模的高标准农田、生态公益林等，允许在符合土地管理法律法规和土地利用总体规划、依法办理建设用地审批手续、坚持节约集约用地的前提下，利用一定比例的土地开展观光和休闲度假旅游、加工流通等经营活动。"
可用林场和水面
农业部《关于大力发展休闲农业的指导意见》（农加发〔2016〕3号）第四-（一）条，"支持有条件的地方通过盘活……可用林场和水面、边远海岛等资产资源发展休闲农业。"
农业部办公厅《关于推动落实休闲农业和乡村旅游发展政策的通知》（农办加〔2017〕15号）第二条，"要支持有条件的地方通过盘活……可用林场和水面等资产资源发展休闲农业和乡村旅游。"
2.建设用地
在现有政策下，集体建设用地也是发展休闲农业和乡村旅游投资的重要用地形式。我们将休闲农业和乡村旅游投资开发过程中涉及建设用地的用地政策总结如下：
参考规定：
集体建设用地
农业部《关于大力发展休闲农业的指导意见》第四-（一）条，"支持有条件的地方通过盘活……集体建设用地、开展城乡建设用地增减挂钩试点……等资产资源发展休闲农业。"
农业部办公厅《关于推动落实休闲农业和乡村旅游发展政策的通知》第二条，"在用地政策上，要落实城乡建设用地增减挂钩试点，农村集体经济建设用地自办、入股等方式经营休闲农业的政策。要积极向当地政府汇报，争取将休闲农业和乡村旅游项目建设用地纳入土地利用总体规划和年度计划合理安排。要支持有条件的地方通过盘活……集体建设用地……等资产资源发展休闲农业和乡村旅游。"
国家发展和改革委员会等《关于印发<促进乡村旅游发展提质升级行动方案（2017年）>的通知》（发改社会〔2017〕1292号）第二-（二）-5条，"落实以长期租赁、先租后让、租让结合方式提供乡村旅游项目建设用地等政策；在符合相关规划的前提下，鼓励农村集体经济组织依法使用农村集体建设用地以土地使用权入股、联营等方式，与其他单位和个人共同举办住宿、餐饮、停车场等乡村旅游接待服务企业。"
宅基地
农业部等《关于积极开发农业多种功能大力促进休闲农业发展的通知》（农加发〔2015〕5号）第四-（一）条，"支持农民发展农家乐，闲置宅基地整理结余的建设用地可用于休闲农业……加快制定乡村居民利用自有住宅或者其他条件依法从事旅游经营的管理办法。"
农业部办公厅《关于推动落实休闲农业和乡村旅游发展政策的通知》第二条，"要支持有条件的地方通过盘活农村闲置房屋……等资产资源发展休闲农业和乡村旅游。"
国家发展和改革委员会等《关于印发<促进乡村旅游发展提质升级行动方案（2017年）>的通知》第二-（二）-5条，"推动各省（区、市）制定管理办法，允许本地居民利用自有住宅或者其他条件依法从事乡村旅游经营。"
3.未利用地
根据现行政策，未利用地可用于从事与旅游相关的种植业、林业、畜牧业和渔业生产活动。而对于以"四荒地"[8]发展休闲农业和乡村旅游的，相关文件则多持鼓励和支持的态度。我们将休闲农业和乡村旅游投资开发过程中涉及未利用地的用地政策总结如下：
参考规定：
未利用地
国土资源部、住房和城乡建设部、国家旅游局《关于支持旅游业发展用地政策的意见》第二-（六）条，"农村集体经济组织以外的单位和个人，可依法通过承包经营流转的方式，使用农民集体所有的农用地、未利用地，从事与旅游相关的种植业、林业、畜牧业和渔业生产。"
"四荒地"
农业部《关于进一步促进休闲农业持续健康发展的通知》（农加发〔2014〕4号）第二条，"要以农业为基础，农民为主体，农村为载体，鼓励利用荒山、荒坡、荒滩、废弃矿山和农村空闲地发展休闲农业，不得滥占耕地。"
农业部等《关于积极开发农业多种功能大力促进休闲农业发展的通知》第四-（一）条，"鼓励利用‘四荒地’（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）发展休闲农业，对中西部少数民族地区和集中连片特困地区利用‘四荒地’发展休闲农业，其建设用地指标给予倾斜。"
农业部《关于大力发展休闲农业的指导意见》第四-（一）条，"支持有条件的地方通过盘活……‘四荒地’……等资产资源发展休闲农业。"
农业部办公厅《关于推动落实休闲农业和乡村旅游发展政策的通知》第二条，"支持有条件的地方通过盘活……‘四荒地’……等资产资源发展休闲农业和乡村旅游。"
综合前述法律法规及政策，我们认为，现行休闲农业及乡村旅游相关的政策存在如下特点：
第一，以原则性表述为主，可操作性不强。
例如，《关于大力发展休闲农业的指导意见》、《关于推动落实休闲农业和乡村旅游发展政策的通知》等文件鼓励使用可用林场和水面发展休闲农业和乡村旅游，而《关于进一步促进休闲农业持续健康发展的通知》、《关于积极开发农业多种功能大力促进休闲农业发展的通知》、《关于大力发展休闲农业的指导意见》等文件鼓励使用"四荒地"发展休闲农业和乡村旅游，但上述文件均未给出进一步的流程性指引，亦未明确为盘活此类特殊用地所可能给予的倾斜性政策（如指标上的倾斜程度、审批程序的简化等）。
再如，《关于印发<促进乡村旅游发展提质升级行动方案（2017年）>的通知》提出以"以长期租赁、先租后让、租让结合方式提供乡村旅游项目建设用地"，但对于长期租赁、先租后让、租让结合的具体适用范围及适用条件等，也未给出进一步解释。
第二，并未突破现行土地管理法基本框架。
就农用地和未利用地而言，《关于支持旅游业发展用地政策的意见》规定，"农村集体经济组织以外的单位和个人，可依法通过承包经营流转的方式，使用农民集体所有的农用地、未利用地，从事与旅游相关的种植业、林业、畜牧业和渔业生产"。从上述意见的表述来看，集体经济组织以外的单位和个人通过承包经营权流转的方式从事与旅游相关的种植业、林业、畜牧业和渔业生产，并未突破《土地管理法》第四条对农用地和未利用地的用途限制[9]。
就集体建设用地而言，《关于印发<促进乡村旅游发展提质升级行动方案（2017年）>的通知》中关于"农村集体经济组织可以依法使用农村集体建设用地以土地使用权入股、联营等方式，与其他单位和个人共同举办住宿、餐饮、停车场等乡村旅游接待服务企业"的规定也并未突破《土地管理法》第六十条[10]的规定。
就宅基地而言，无论是《关于积极开发农业多种功能大力促进休闲农业发展的通知》中所述"支持农民发展农家乐，闲置宅基地整理结余的建设用地可用于休闲农业"，还是《关于印发<促进乡村旅游发展提质升级行动方案（2017年）>的通知》中所述"允许本地居民利用自有住宅或者其他条件依法从事乡村旅游经营"，以宅基地发展休闲农业和乡村旅游的实施主体仍限于乡村居民，社会资本仍无法直接通过宅基地使用权流转而取得休闲农业开发用地。
第三，对社会资本参与休闲农业和乡村旅游开发的政策支持并不明显。
纵观国家层面与休闲农业和乡村旅游相关的用地政策，其对于社会资本参与休闲农业和乡村旅游开发所给予的政策支持并不明显，仅在个别文件中（《关于支持旅游业发展用地政策的意见》、《关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》、《关于印发<促进乡村旅游发展提质升级行动方案（2017年）>的通知》）对于社会资本/农村集体经济组织以外的单位和个人有明确提及；而这些文件中凡提及社会资本之处，又大都是对现行《土地管理法》框架之下的相关用地制度的重复。
（二）社会资本参与休闲农业和乡村旅游开发过程中的土地流转问题
综上所述，在现有的土地法律制度体系之下，社会资本参与休闲农业和乡村旅游的开发仍应遵守现行《土地管理法》的基本规定。在社会资本参与休闲农业和乡村旅游开发的过程中，如涉及集体土地所有权的流转（即由集体土地流转为国有土地），应通过法定的征收程序完成；如涉及集体土地用益物权的流转，则应遵守《农村土地承包法》（2009年8月27日修订，主席令第十八号）、《土地管理法》等法律文件中关于土地承包经营权、建设用地使用权及宅基地使用权流转的相关规定[11]。
1.土地承包经营权
在现行土地法律制度下，土地承包经营权可以通过转让、转包、出租、互换、入股和抵押的方式进行流转。由于转包和互换范围限于同一集体经济组织内，因此，社会资本仅可通过转让、出租、入股和抵押的方式进行土地承包经营权的流转[12]。
2.建设用地使用权
《土地管理法》第六十三条规定，"农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设"；《土地管理法》第四十三条规定，"任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外"。
受限于上述法律规定，社会资本参与休闲农业和乡村旅游开发过程中，如涉及集体建设用地使用权：（1）社会资本无法通过出让、转让或出租的方式获得流转（《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》规定的试点地区除外）；（2）社会资本可以与拥有建设用地使用权的农村集体经济组织通过共同举办乡镇企业或契约的方式进行合作。
3.宅基地使用权
宅基地使用权的流转同样受限于《土地管理法》第六十三条规定的限制。因此，在社会资本参与休闲农业和乡村旅游开发过程中，在一般情况下，社会资本无法通过出让、转让或出租的方式获得宅基地使用权的流转[13]。
但是，我们也注意到，《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》（中发〔2017〕1号）明确指出"探索农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地"。虽然在现阶段，我们尚未检索到全国范围内就农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地事项出台的进一步规定，但我们认为，上述文件为社会资本在未来通过宅基地使用权流转的方式进行休闲农业和乡村旅游开发留下了一定空间。
三、休闲农业和乡村旅游开发相关金融、财政与税收政策
除用地政策外，近年来，国家和地方层面还在金融、财政和税收等领域陆续出台了一系列鼓励休闲农业和乡村旅游产业发展的政策性文件。
（一）金融政策
《关于推动落实休闲农业和乡村旅游发展政策的通知》第二条规定，"在金融政策上，要创新担保方式，搭建银企对接平台，鼓励担保机构加大对休闲农业和乡村旅游的支持力度，帮助经营主体解决融资难题。要推动银行业金融机构拓宽抵押担保物范围，扩大信贷额度，加大对休闲农业的信贷支持，带动更多的社会资本投资休闲农业和乡村旅游。"在实践中，已有部分地市在上述通知出台之前就制定了相关金融政策，鼓励休闲农业和乡村旅游的发展。
参考信息：
安徽省亳州市
亳州市人民政府办公室《关于进一步加快乡村旅游发展的实施意见》（亳政办〔2013〕29号）第三-（三）条，"对符合现行小额担保贷款条件的劳动密集型小企业，由财政部门按贷款基准利率的50%，对期限不超过2年的200万元以内的贷款给予贴息，贴息资金由中央财政和地方同级财政各负担一半……探索推行动产抵押、权益抵押、林权抵押、土地使用权抵押等担保形式，着力解决乡村旅游资金难题"。
（二）财政政策
《关于推动落实休闲农业和乡村旅游发展政策的通知》第二条规定，"在财政政策上，要鼓励各地整合财政资金，将中央有关乡村建设资金向休闲农业集聚区倾斜。要探索采取以奖代补、先建后补、财政贴息、设立产业投资基金等方式加大财政扶持力度。要创新融资模式，鼓励利用PPP模式、众筹模式、互联网＋模式、发行私募债券等方式，引导社会各类资本投资休闲农业和乡村旅游。"目前，部分地区已出台关于休闲农业和乡村旅游的财政奖励政策。同时，也出现了一批通过新型融资模式开发的休闲农业和乡村旅游项目。
参考信息：
财政奖励政策
福建省厦门市
厦门市人民政府办公厅印发《厦门市关于进一步促进休闲农业发展意见的通知》（厦府办〔2015〕80号）第二-（二）-3条，"对获得国家级、省级荣誉称号的休闲农业企业予以一次性奖励。对获得全国休闲农业与乡村旅游示范点的奖励30万元，获得省级休闲农业示范点的奖励20万元，获得市级休闲农业示范点的奖励10万元。"
福建省晋江市
晋江市人民政府《关于加快转变农业发展方式推进农业供给侧结构性改革的若干意见》（晋政文〔2017〕109号）第五-（九）条，"支持创建休闲农业与乡村旅游示范点。对新获得国家级休闲农业与乡村旅游示范点、中国美丽休闲乡村称号、省级最美休闲乡村、省级休闲农业示范点称号的单位，分别给予一次性奖励20万元、20万元、15万元、15万元；对新评定为星级全国休闲农业与乡村旅游星级企业（园区）或省级以上森林人家，按五星、四星、三星三个级别分别给予一次性奖励20万元、10万元、5万元；每年评定3-5家晋江市级休闲农业示范点或精品线路点，每家一次性奖励5万元。"
利用PPP模式开发的休闲农业和乡村旅游项目
湖南省永州市
祁阳休闲农业乡村旅游PPP项目[14]；
贵州省毕节市
贵州省黔西县乡村旅游建设PPP项目[15]。
（三）税收政策
除金融政策和财政政策外，休闲农业和乡村旅游产业还可以享受到国家税务总局和各地税务机关制定的各类税收优惠措施。
参考信息：
城镇土地使用税
全国
财政部、国家税务总局《关于房产税、城镇土地使用税有关政策的通知》（财税〔2006〕186号）第三条，"在城镇土地使用税征收范围内经营采摘、观光农业的单位和个人，其直接用于采摘、观光的种植、养殖、饲养的土地，根据《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》第六条中‘直接用于农、林、牧、渔业的生产用地’的规定，免征城镇土地使用税。"
增值税
重庆市奉节县
对月销售额在3万元以下或者季度销售额9万元以下的乡村旅游经营户，免征增值税[16]。
四、结语
休闲农业和乡村旅游产业作为正在蓬勃发展的投资领域，正在吸引越来越多投资者的目光。从政策导向来看，在金融、财政和税收领域，国家给予了社会资本参与休闲农业和乡村旅游的开发以更大、也更为明确的政策支持；而从用地政策来看，现行休闲农业和乡村旅游相关法规政策对于鼓励社会资本参与休闲农业和乡村旅游开发所给予的政策倾斜则稍显滞后、操作性也比较弱。
从休闲农业和乡村旅游的产业特征来看，土地是其赖以启动和发展的基础。因此，在这一领域内的用地政策与财税政策之间的相对落差，势必将造成大量的社会资本亟待涌入却无法真正落地的局面。这一困局的解决一方面依赖于更多的可落地的中央及地方性法规政策的进一步出台，另一方面也与集体经营性建设用地使用权、宅基地使用权流转制度的改革乃至《土地管理法》的修编密不可分。
注：
[1] 参见农业部办公厅《关于推动落实休闲农业和乡村旅游发展政策的通知》。
[2] 《2017年全国乡村旅游投资目标约达5500亿元》，国家旅游局官方网站转载北京商报报道，链接：http://www.cnta.gov.cn/xxfb/jdxwnew2/201707/t20170720_832459.shtml，最后访问时间：2017年12月14日。
[3] 根据福州市人民政府办公厅转发市农业局、市旅游局《关于加快发展福州市休闲农业产业意见的通知》（榕政办〔2012〕149号）前言，"休闲农业是利用田园景观、自然生态及环境资源，结合农林牧渔生产经营、农村文化及农家生活，为人们提供休闲娱乐、体验‘三农’魅力的新型农业经营形态，具有农产品供给、生态环境保护、乡土文化传承、旅游资源开发等多种功能。"
[4] 根据《中华人民共和国农业法》（2013年1月1日施行，主席令第七十四号）第二条，"本法所称农业是指种植业、林业、畜牧业和渔业等产业，包括与其直接相关的产前、产中、产后服务"。
[5] 如前文所述农业部《关于公布2017年全国休闲农业和乡村旅游示范县（市、区）的通知》以及农业部、国家旅游局《关于组建"中国旅游协会休闲农业与乡村旅游分会"有关工作的通知》（农办企〔2009〕5号）、农业部办公厅《关于召开全国休闲农业和乡村旅游大会的通知》（农办加〔2017〕26号）、广安市人民政府《关于加快发展休闲农业与乡村旅游的意见》（广安府发〔2012〕38号）、北京市农村工作委员会等《关于加快休闲农业和乡村旅游发展的意见》（京政农发〔2017〕30号）等。
[6] 尽管相关法律法规和政策性文件中对休闲农业的定义与描述并未将休闲农业的土地利用范围局限于集体土地，但鉴于我国现阶段中央与地方层面关于休闲农业的土地利用政策主要集中于集体所有土地，因此，本文仅就以集体土地发展休闲农业的用地政策进行展开分析。
[7] 根据国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会《土地利用现状分类》（2017年11月1日实施，GB/T 21010-2017）附录A（规范性附录）"本标准的土地利用现状分类与《中华人民共和国土地管理法》‘三大类’对照表"，农用地包括"乔木林地、竹林地、红树林地、森林沼泽、灌木林地、灌丛沼泽、其他林地……水库水面、坑塘水面、沟渠"等，未利用地包括"河流水面、湖泊水面"等。"可用林场和水面"并非严格意义上的法律概念，其既可能是"农用地"，也可能是"未利用地"，需要根据相关的规划文件来确定其具体的土地用途。
[8] 我们倾向于认为，"四荒地"作为一般概念或通俗称谓，并非严格意义上的法律概念，"四荒地"中的"未利用"状态，既可能存在于农用地之上，也可能存在于未利用地之上。"四荒地"需要根据相关的规划文件来确定其具体的土地用途。关于"四荒地"与未利用地的分析可参考崔汐淘、王安琪、许强、黄思佳、穆耸：《集体土地利用与流转制度初探》，载《中伦视界》20170818期。
[9] 根据《土地管理法》第四条，"国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。……前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等……未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。"
[10] 根据《土地管理法》第六十条，"农村集体经济组织可以使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业。"
[11] 关于集体土地利用与流转制度的详细分析，可参考崔汐淘、王安琪、许强、黄思佳、穆耸：《集体土地利用与流转制度初探》，载《中伦视界》20170818期。
[12] 需要说明的是，根据《农村土地承包法》第二章"家庭承包"第四十一条，"承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源的，经发包方同意，可以将全部或者部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户……"我们倾向于认为，在以家庭承包方式取得的土地承包经营权转让中，受让方只能是从事农业生产经营的农户，而从事农业生产经营的工商企业等则不能通过土地承包经营权转让的方式进行流转。
[13] 但司法实践中，法院通常倾向于认可不违反法律和国家规定的宅基地使用权用途的、随农民出租住宅而一并出租宅基地使用权的行为。
[14] 参见财政部政府和社会资本合作中心全国PPP综合信息平台项目库，链接：
http://www.cpppc.org:8082/efmisweb/ppp/projectLibrary/getProjInfoNational.do?projId=8050f99443b74ee19b0f672b7f3e14ce，最后访问时间：2017年12月14日。
[15] 参见财政部政府和社会资本合作中心全国PPP综合信息平台项目库，链接：
http://www.cpppc.org:8082/efmisweb/ppp/projectLibrary/getProjInfoNational.do?projId=182df86a193e4da5aeaf45ff1b457f27，最后访问时间：2017年12月14日
[16] 参见《奉节：支持乡村旅游驶入"快速道"》，重庆市财政局官方网站报道，链接：
http://jcz.cq.gov.cn/html/content/17/07/19012.shtml，最后访问时间：2017年12月14日。
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