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简评《安全生产责任保险实施办法》
简评《安全生产责任保险实施办法》
2017年12月12日，国家安全监管总局、保监会、财政部印发《安全生产责任保险实施办法》【安监总办〔2017〕140号文，以下简称《办法》】，《办法》于2018年1月1日起施行。监管部门希望通过该《办法》建立健全安全生产责任保险制度、规范安全生产责任保险、发挥保险机构参与风险评估管控和事故预防功能。我们希望与保险机构及业内专业人士共同研讨《办法》，以便应对其带来的挑战。
一、安全生产责任险的由来
自2005年以来，我国安全生产领域一直采取安全生产风险抵押金制度，意图通过该制度强化有关行业企业的安全生产意识，落实安全生产责任。但该制度存在企业缴存负担重、积极性低，抵押金安全风险防控能力和赔偿保障能力有限等问题，未能发挥预期效用。为了强化事前风险防范，减少灾害事故发生，促进安全生产和突发事件应急管理，安全生产责任险开始被提出。2014年《中华人民共和国安全生产法》修订时，安全生产责任保险正式被写入法律。
2016年12月9日，中共中央、国务院出台《关于推进安全生产领域改革发展的意见》，该《意见》第二十九条要求取消安全生产风险抵押金制度，建立健全安全生产责任保险制度。《安全生产责任保险实施办法》即是在这一背景下出台。
二、《办法》并未增加事故受害主体的民事权利
《办法》规定"保险机构对投保的生产经营单位发生的生产安全事故造成的人员伤亡和有关经济损失等予以赔偿"，"按照本办法请求的经济赔偿，……"，"每死亡一人按不低于30万元赔偿"等内容。但通观全文，《办法》并未增加事故受害主体的民事权利。
《办法》仅是对生产经营单位投保、保险机构承保安全生产责任保险等进行管理，并不导致受害主体享有新的民事权利。也就是说受害主体在该《办法》出台前享有多少民事权利，不因该《办法》的出台而增加。同样，《办法》也不导致生产经营单位产生新的赔偿责任。该《办法》仅仅是增加了实现民事权利的资金来源，增加了生产经营单位分散安全生产经济风险的途径，即如果生产安全事故责任主体投保了安全生产责任保险，则受害主体可以依照保险法第65条要求保险机构予以直接赔偿保险金。"不低于30万元"，仅是对于安全生产责任保险死亡赔偿限额的管理要求，而不构成民事赔偿标准。
关于受害主体因生产安全事故享有的民事权利，仍然依照有关的民事法律予以确定。但"生产安全事故死亡赔偿金"是个特例，规定在地方性法律法规中[1]。
三、"生产安全事故"在保险条款中如何界定
《办法》规定的安全生产责任保险保障"生产安全事故造成的人员伤亡和有关经济损失"。这里的"生产安全事故"当然有法律上的界定和处理程序，但保险条款中如何界定又是另一个需要面对的问题。我们研究发现部分保险机构的现有安全生产责任保险条款中载明"经县级以上安全生产监督管理部门认定为生产安全事故"。保险条款中的这一内容会在实践中面临挑战。
我们知道，生产安全事故发生后，如果按照法定的程序处理，生产安全事故需要60天的认定周期，且可以依法延长60日，但生产安全事故的死亡赔偿却是急迫的，尤其是《办法》第15条要求保险机构建立快速理赔机制。所以，保险机构面临快速理赔需求与约定要件不符的挑战。
还有不容忽视的一点是，因生产安全事故的认定将导致多个主体承担行政乃至刑事责任，所以实践中也有发生事故，但是没有调查认定结论的情形。
如果保险机构在保险条款中载明需要有关部门认定为生产安全事故，这有利于对事故瞒报、拖延处理形成制约，增加生产经营单位的安全生产主体责任，但也会带来保险机构的理赔压力乃至诉讼压力。比如（2016）宁04民终606号案件终审判决认为"没有生产安全调查报告仅是认定程序上的瑕疵，不应影响理赔"。
如果保险机构不在保险条款中载明需要事故认定，又不利于根据《办法》规定的有无事故、事故等级、事故次数等调整费率。
因此，保险机构应对是否以"安监部门认定为生产安全事故"作为赔付条件进行充分评估。如果约定这一条件，应严格履行提示和说明义务。
四、安全生产责任保险与相关险种的衔接
在《办法》出台前，我国已在一些领域实施强制性责任保险，如《中华人民共和国道路运输条例》第35条之规定，"客运经营者、危险货物运输经营者应当分别为旅客或者危险货物投保承运人责任险"。
《办法》第6条规定"对生产经营单位已投保的与安全生产相关的其他险种，应当增加或将其调整为安全生产责任保险，增强事故预防功能"。
在增加及调整期间，可能出现同一生产经营主体同时投保安全生产责任保险及其他责任保险的情形。对于此种情形，现实中的责任保险条款多约定为按照该合同责任限额与所有合同的责任限额总和的比例进行赔付。不过，由于责任保险保单约定责任限额的方式存在不同，比如A保单约定每次事故责任限额与累计责任限额，B保单约定每人责任限额及每次事故责任限额，在此情况下比例方式的计算会出现困局。对于多份责任保险构成重复保险还是属于保险竞合，理论及实务界有不同观点，这也给保险机构提出了新的挑战。
五、"全体从业人员"的涵盖范围
《办法》第12条规定：生产经营单位投保安全生产责任保险的保障范围应当覆盖全体从业人员。
此处的全体从业人员的具体范围为何，该《办法》并无明确规定。我们认为，安全生产法要求生产经营单位使将被派遣劳动者纳入本单位从业人员统一管理，劳动合同法要求生产经营单位作为用工单位对派遣劳动者与派遣单位承担连带责任，司法实践对因同一事故造成的多人死亡，一般采取相同数额确定死亡赔偿金。因此，生产经营单位应将本单位从业人员、被派遣劳动者及实习生等一并列入投保范围，且在保单中采取同一赔偿限额标准。
但就外包而言，一般是由外包单位按照发包企业的要求，以完成的工作成果为标的，企业针对完成的工作成果支付对价。外包单位的人员并不受控于生产经营单位，因此外包单位从业人员可不纳入发包单位投保范围。这也符合安全生产法第45条中各自负责相应的安全生产管理职责和应当采取的安全措施的规定。
六、结语
《安全生产责任保险实施办法》的颁布带来了预防事故、规范保险运行、保障相关权益的契机。同时，保险机构应对条款设计、预防服务设计、事故理赔等进行充分调研论证，制定科学合理的操作流程。生产经营单位应对投保方案进行合理筹划，通过投保分散风险及借助保险机构的专业服务预防和降低事故风险。
注：
[1] 关于"生产安全事故死亡赔偿金"，参见《中伦观点 | 生产安全事故伤亡赔偿实务探析》，载2016年5月17日中伦官微"中伦视界"。
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