​

在现行有效的法律法规和实务背景下，民办学校、民办培训机构、中外合作办学机构从事的业务内容主要如下：

（1）2003年和2013年的《民办教育促进法》规定，民办学校包括依法举办的其他民办教育机构，"在工商行政管理部门登记注册的经营性的民办培训机构的管理办法，由国务院另行规定"，实际上将"民办教育机构"和"民办培训机构"做了区分，"民办培训机构"不属于"民办教育机构"。但后续国务院一直未出台所谓的"另行规定"。

（2）2016年修订的《民办教育促进法》（2016年民促法）删除了关于民办培训机构另行规定的内容，但对于民办学校的范围等相关表述均未作修改，民办学校包括依法举办的其他民办教育机构。

（3）2016年12月30日，教育部、人力资源和社会保障部、工商总局发布的关于印发《营利性民办学校监督管理实施细则》的通知，明确规定了营利性民办培训机构参照本细则处理，因此营利性民办培训机构应同营利性民办学校一样申请办学许可证。

（4）2018年12月29日，全国人民代表大会常务委员会对2016年民促法进行了修订，调整了个别措辞，但未有实质性的变更和修改。

依据上述法律法规，在现行教育法律法规体系下，民办培训机构参照民办学校进行管理，在从事的业务类型上与民办学校并无法定的明确区分。从事培训业务，不论招收对象为青少年还是成人，民办培训机构均需向教育部门申请办学许可证，在获得该等前置审批后才能进行设立和运营。针对民办学前教育，幼儿园审批同样需要严格执行"先证后照"制度，由县级教育部门依法进行前置审批，取得办园许可证后，到相关部门办理法人登记。对符合条件的幼儿园，按照国家相关规定进行事业单位登记。

需注意的是，送审稿对民办学校和民办培训机构进行了业务类型上的区分，并首次根据业务类型对民办培训机构设置分类领证：

​国务院办公厅于2018年8月6日出台了《国务院办公厅关于规范校外培训机构发展的意见》，教育部、国家市场监督管理总局、应急管理部于2018年11月20日出台了《关于健全校外培训机构专项治理整改若干工作机制的通知》，明确未经教育部门批准，任何校外培训机构不得以家教、咨询、文化传播等名义面向中小学生开展培训业务，全国已针对面向中小学生无证开展培训、非学科类培训机构开展学科培训及其他违规开展培训的机构开展专项治理整改工作，依法取缔无证经营的培训机构，吊销营业执照。

由此可见，虽然在现行教育法律法规体系下从事培训业务的培训机构均需向教育部门申请办学许可证，但目前的监管环境同送审稿所体现出的分类领证趋势似乎一致，针对青少年开展的学科类、文化教育类培训的管制趋势愈加从严，禁止未取得办学许可证的机构从事该等业务，而对于素质类培训机构和成人培训机构却存在着"简政放权"，免除审批，开放市场登记的可能性。

在目前的监管环境下，很多针对青少年的从事学科类、文化教育类的培训机构面临着生死考验。按照过去的监管要求，有些培训机构仅在市场监管部门登记并取得培训相关营业范围，现在需要取得办学许可证。而办学许可证的要求比较高，特别是相关消防要求一般包括教学场地须位于1-3楼，有两个独立的消防出口等，而近年来在商场高楼层举办培训机构比较普遍，无法满足办学许可证的要求，更换场地则可能意味着成本和/或生源的重大变化。据了解已经有部分培训机构因无办学许可证也无法满足申领办学许可证的要求被关闭。

​2016年民促法对民办学校实行非营利性和营利性分类管理，民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校，但不得设立实施义务教育的营利性民办学校。教育部等五部门于2016年12月30日印发的《民办学校分类登记实施细则》进一步明确，正式批准设立的非营利性民办学校，符合《民办非企业单位登记管理暂行条例》等民办非企业单位登记管理有关规定的到民政部门登记为民办非企业单位，符合《事业单位登记管理暂行条例》等事业单位登记管理有关规定的到事业单位登记管理机关登记为事业单位；正式批准设立的营利性民办学校，依据法律法规规定的管辖权限到工商行政管理部门办理登记；此外，还允许现有的民办学校进行分类选择登记，非营利性民办学校可以选择登记为营利性民办学校。

但实践中，各地分类登记的履行情况不一，有些地区于2017年已出台地方性的分类登记实施细则，如天津、上海，上海地区教育局目前亦针对如何进行分类登记制定了指南文件，而有些地区在2018年下旬才出台具体的实施细则，如北京，过往获批办学许可证的主体一般都登记为民办非企业单位，即一般均为非营利性民办学校，2018年11月份左右，北京、广东先后出台了地方层面的民办学校分类登记办法，明确了分类登记的原则和要求，同时允许符合一定要求的现有民办学校进行分类选择登记，如北京地区规定要求实施学前教育以及非学历教育培训的民办学校，原则上应在2019年9月1日前向审批机关提交关于学校法人性质选择的书面申请。然而，截至笔者发稿之前，基于与北京地区教育部门的咨询，目前可能还未开放转设登记的渠道，现有民办学校分类选择登记暂处于办理无门的状态。但各地针对现有民办学校分类选择登记均设置了前置条件，选择登记为营利性民办学校的，基本要求进行财产清查和清算，经市、区级政府有关部门和相关机构依法明确土地、校舍、办学积累等财产的权属并缴纳相关税费，办理新的办学许可证，重新登记。

在2016年民促法对民办学校实行非营利性和营利性分类管理之前，法律允许举办者在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后从办学结余中取得合理回报，但2016年民促法直接明确，非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学，营利性民办学校的举办者可以取得办学收益，学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定处理。因此对于非营利性民办学校的举办者如何取得合理回报，还需要在形式和方法上进行探讨。实施分类管理后，预计对于非营利性学校的举办者通过管理费或服务费等简单方式直接取得经济回报的形式的监管将进一步收紧，使得非营利性学校更加名符其实。

根据《外商投资准入特别管理措施（负面清单）》（2018年版）（负面清单），境外投资者禁止投资义务教育机构、宗教教育机构；学前、普通高中和高等教育机构限于中外合作办学，须由中方主导（校长或者主要行政负责人应当具有中国国籍，理事会、董事会或者联合管理委员会的中方组成人员不得少于1/2）。因此，民办培训机构应不属于负面清单中的外资禁止或者限制类业务。但是，2016年12月30日发布的《营利性民办学校监督管理实施细则》第九条要求举办营利性民办学校的社会组织具有中国法人资格，故此各地关于设立民办培训机构的法律法规，如北京、天津、上海、广州，对于设立民办培训机构的举办者，基本均要求其具有中国法人资格，且其法定代表人具有中国国籍，但未限制外商投资类企业作为举办者设立民办培训机构。与此同时，负面清单没有明确禁止境外投资者直接作为举办者设立民办培训机构，因此该规定与负面清单内容有所冲突，尚不知近期内是否会调整。

然而，在实践中，截至笔者发稿之前，基于我们与各地区教育部门的咨询结论，各地对于设立民办培训机构的举办者，在不同程度上有外资成分上的要求。例如，在北京、上海，教育审批部门对法人举办者的要求是纯内资公司，外商独资企业或者中外合资企业或者其再投资公司作为举办者均无法得到教育部门的审批，实践中外资可以采用代持的方式以获得教育部门的审批设立民办培训机构，并通过VIE结构实施对民办培训机构的控制。不过，截至笔者发稿之前，北京某些地区也透露出了不禁止外商投资企业作为举办者设立培训机构的态度；在成都和重庆，教育审批部门多数可以接受外商投资企业的子公司作为举办者，设立民办培训机构，也就是所谓的"三层结构"；在广州，教育审批部门的实操口径基本较为保守，实践中几乎未审批过除纯内资公司以外的法人举办者设立民办培训机构。

送审稿在协议控制和外资限制这一块，针对非营利性民办学校，也体现出了更严苛的趋势。送审稿明确，实施集团化办学的，不得通过兼并收购、加盟连锁、协议控制等方式控制非营利性民办学校；在中国境内设立的外商投资企业以及外方为实际控制人的社会组织不得举办、参与举办或者实际控制实施义务教育的民办学校；举办其他类型民办学校的，应当符合国家有关外商投资的规定。非营利性民办学校举办者为法人的，其控股股东和实际控制人应当符合法律、行政法规规定的举办民办学校的条件，控股股东和实际控制人变更的，应当报主管部门备案并公示。由此可见，对于非营利性民办学校，特别是实施义务教育的民办学校，送审稿加强了协议控制的限制。

同时，2018年11月7日，中共中央、国务院发布了《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，为规范发展民办幼儿园，遏制过度逐利行为，明确规定社会资本不得通过兼并收购、受托经营、加盟连锁、利用可变利益实体、协议控制等方式控制国有资产或集体资产举办的幼儿园、非营利性幼儿园。参与并购、加盟、连锁经营的营利性幼儿园，应将与相关利益企业签订的协议报县级以上教育部门备案并向社会公布。民办园一律不准单独或作为一部分资产打包上市。