在人员安置方面，《劳动合同法》、《劳动合同法实施条例》等法律法规未针对国有企业做出特别规定，因此，许多国有企业乃至专业律师在为国企制定人员安置方案时简单地套用劳动法律对人员安置的一般性规定，忽略了国家对国有企业员工分流、安置的特殊规定，为国企人员安置项目的合法有效开展埋下了风险隐患。

虽然许多地方性职工代表大会条例均规定"改革改制中职工分流安置、经济补偿等劳动关系变更的方案应当向职工代表大会报告，接受职工代表大会审议，并通过职工代表大会听取职工的意见和建议"，考虑到人员安置方案的保密要求，大多数外资企业、民营企业在向员工正式宣布人员安置方案前，通常不会履行向职代会提前报告的义务，使得地方性职工代表大会条例赋予的职代会对员工安置方案的审议权沦为"僵尸条款"。然而，由于国有企业具有国家出资的属性，且国有资产代表人民群众的利益，对于国有企业的员工安置，切实履行民主程序则是保障项目合规进行不可或缺的环节。

(1) 中央及地方法规的清晰规定

对此，许多国家法规、地方性规定均强调了履行民主程序在国有企业员工安置过程中的必要性。例如，《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法》（国经贸企改〔2002〕859号）第二十条规定，"企业的改制分流方案须经过改制企业职工代表大会讨论，充分听取职工意见。其中涉及职工分流安置和用于安置职工的资产处置等有关事项，要经职工代表大会审议通过；未经审议通过，不得实施企业改制分流工作。"同时，《关于进一步规范国有企业改制工作的实施意见》（国办发〔2005〕60号）在第四部分"切实维护职工的合法权益"中也提出"改制方案必须提交企业职工代表大会或职工大会审议，并按照有关规定和程序及时向广大职工群众公布，职工安置方案必须经职工代表大会或职工大会审议通过，企业方可实施改制"的要求。

除此之外，许多地方性法规在地方关于国企改制的规定中进一步继承、弘扬中央精神，确立了民主程序在国企员工安置中的重要地位。例如，上海市总工会在《关于进一步坚持和完善国有企业改制工作民主程序的若干意见》（沪工总民［2004］88号）中提出"依法规范和履行企业改制的民主程序"的要求，根据沪工总民［2004］88号文，"改制方案必须提交职工代表大会审议，充分听取职工代表意见。其中，凡涉及到劳动合同的变更、职工安置分流、解除劳动合同经济补偿等职工安置方案需经企业领导班子集体讨论，并听取职工代表的意见后，按规定提交职工代表大会审议通过。" 而成都市总工会、成都市国有资产监督管理委员会、成都市劳动和社会保障局联合发布的《关于在国有企业改制中进一步坚持和完善民主程序的意见》（川工发[2005] 95号）和哈尔滨市《深化市属国有企业改革调整职工劳动关系实施办法》等地方性法规中也不乏此类规定。

(2) 实务中的惨痛教训

虽然中央和地方规定均将切实履行民主程序作为国有企业实施人员安置必不可少的环节，实务中，不乏有部分国有企业疏于履行民主程序，导致员工安置的进行受到严重阻碍。

南通市的A公司为某国有集团下属的国有控股企业，由于近年来业务不景气，A公司连续多年亏损，且已停业两年，职工每月仅拿1000多元的生活费。为化解过剩产能，A公司决定裁减人员。2017年6月，A公司突然召开会议宣布拟实行大规模裁员，除依法规定不得解除劳动合同的职工外，其余所有员工均解除劳动合同，经济补偿标准为按照本人在本企业工作年限，满一年计发一个月工资，另适当增加工龄补贴，在6月30日前办理解除劳动合同手续者另奖励一万元，公司从下月起停止缴纳社会保险。员工听闻后难以接受A公司的决定，群情激愤，封堵厂门表达不满。部分员工代表上访南通市总工会，反映公司裁员程序不合法,未征求工会意见,未经职代会讨论通过，希望提高经济补偿标准。

南通市总工会接待来访职工后，决定启动劳动法律监督程序，一方面积极做好来访职工代表的情绪稳定工作，另一方面当即召集企业工会，进一步了解核实情况。经过调查，南通市总工会提出以下监督意见：根据《江苏省企业民主管理条例》及江苏省总工会《关于加强企业全面深化改革过程中职工民主参与的意见》等有关规定，国有控股企业的裁员方案，应当提交职代会审议，经职代会无记名票决通过后实施。A公司在未征求工会意见以及未提交职代会审议的前提下公布裁员方案，程序不符合法律规定，要求A公司必须加以改正。在南通市总工会的指导下，A公司最终同意根据员工的诉求适当提高补偿方案，并按照法规规定履行了民主程序，人员安置才得以顺利进行。

在国有企业人员安置的实施过程中，保障员工知情权、切实履行民主程序不仅是履行法规的强制性规定，对于保障项目的安全进行亦有着重要意义。除上述案例外，实践中，因未能保障员工知情权而引发的群体性恶性事件时有发生。例如，在2009年的吉林通钢事件中，正是因国有企业改制的员工安置方案未经职工代表大会讨论，员工在毫不知情的情形下突然收到裁员通知，才引得员工极度不满，成千上万名工人在短时间内通过集体行动维权，最终导致国企老总被殴打致死的惨剧发生。受历史原因的影响，国有企业员工在心理上对企业通常具有更强的依附性。因此，国有企业在去产能的过程中更加应当严格按照规定履行民主程序，在履行法定程序的同时消除员工的焦虑感、紧张感，降低群体恶性事件的发生概率，保障员工安置的顺利平稳进行。

在国有企业去产能的过程中，通过改制重组的方式优化企业结构是许多国企选择的发展道路，而改制过程中的人员优化劣汰也将是国有企业必然面对的现实问题。虽然《劳动合同法》第三十三条规定："用人单位变更名称、法定代表人、主要负责人或者投资人等事项，不影响劳动合同的履行"，然而由于改制后企业的性质可能发生根本变化（例如由国有控股企业变更为非国有控股企业），企业在安置员工的过程中如何制定合法、合理的补偿方案尤为重要。与其他性质企业不同，国有企业向员工支付安置费可能导致国有资产的减少，因此，国有企业在制定补偿方案时要务必警惕"国有资产流失"的红线，严防国有资产流失。例如，根据《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法》（国经贸企改〔2002〕859号）及《关于进一步规范国有企业改制工作的实施意见》（国办发〔2005〕60号）的规定，"国有企业改制后依然为国有控股企业的，改制后企业继续履行改制前企业与留用的职工签订的劳动合同；留用的职工在改制前企业的工作年限应合并计算为在改制后企业的工作年限；原企业不得向继续留用的职工支付经济补偿金。"根据前述法规的规定，如国有企业在改制后依然为国有控股企业，而企业使用国有资本向留用职工支付了经济补偿金，则可能面临违反国有资金监管规定的风险。因此，国有企业在改制过程中应谨慎对待员工安置费的支付问题，时刻警惕国有资产流失的风险发生。

对于诸多存续时间长的国有企业，由于当今的监管政策及市场环境与企业成立初期相比均发生了巨大变化，在安置入职时间较早的老员工时，企业通常会面临许多历史遗留问题，例如职工身份置换补偿金等。一方面，大多数历史遗留问题仅仅是当时的政策性概念，无法律条款查证核实；另一方面，实践中对相关历史遗留问题也存在许多争议，导致员工安置工作受到严重阻碍。

而在司法程序的救济方面，对国有企业历史遗留问题的处置同样存在争议。最高人民法院《关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》（法释〔2003〕1号）第三条明确规定，"政府主管部门在对企业国有资产进行行政性调整、划转过程中发生的纠纷，当事人向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理。"2010年，最高人民法院颁布《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（三）》（法释〔2010〕12号），其第二条虽然规定"因企业自主进行改制引发的争议，人民法院应予受理"，却未对政府主导的国有企业改制做出明确规定。法条表述的不够清晰也给国有企业人员安置工作带来不确定性。

针对国有企业员工劳动关系的特点，国有企业在去产能过程中应当按照以下方式妥善处置员工安置事宜：

与外资企业、民营企业相比，国有企业的人员结构更加复杂，除直接雇佣以外，用工方式还涉及劳务派遣、劳务外包、劳务用工等。员工的工作状态可能包括在岗、待岗、外派、停工留薪、停薪留职、长病假等。在制定人员安置方案时，企业应当首先根据法律关系对所有人员进行分类，对于存在劳动关系的员工，根据劳动法律和国有企业的特别规定以用人单位的身份对其进行安置。而对于非劳动关系的员工，国有企业应当结合实际用工需求及合同约定进行安置。

鉴于国有企业人员结构和状态复杂的实际情况，国有企业在制定人员安置方案时应当结合当地政策和员工实际情况为员工提供灵活的安置方案，避免一刀切的做法，例如，对符合提前退休、退职条件的员工，企业可为其办理提前退休、退职手续；对符合内部退养条件的员工，企业可为其办理提前退养手续，实现企业、员工利益的双赢。同时，内部安置应当得到大力地推广与提倡，国有企业应为员工积极开拓集团内就业渠道，通过转岗培训等一系列措施实现员工的内部分流安置，保障员工安置的平稳、顺利进行。

在人员安置的过程中，如国有企业须与员工解除劳动关系，则应确保劳动合同的解除符合法律规定的条件与程序。因国有企业员工安置工作通常涉及大规模人员，本着维护社会和谐稳定的目标，我们建议企业首先通过协商解除的方式与受影响员工解除劳动关系，如劳资双方无法就协商解除方案达成合意，则再通过单方解雇的方式解除劳动关系。对于因去产能引起的大型裁员项目，国有企业惯用的单方解雇理由通常包括《劳动合同法》第四十一条规定的"经济性裁员"（"经济性裁员条款"）及《劳动合同法》第四十条（三）"劳动合同订立时所依据的客观情况发生重大变化，致使劳动合同无法履行（"客观情况变更条款"）"，而经济性裁员条款与客观情况变更条款均对劳动合同的解除提出了较为细致的要求，例如：

(1) 经济性裁员条款对裁员人数做出了明确规定，并要求企业履行提前三十日向工会或全体职工说明情况的法定程序，企业应当将裁员方案向劳动行政部门报告，且裁员须符合"优先留用"及"优先录用"的原则；

(2) 客观情况变更条款要求企业在裁减人员前履行变更劳动合同的法定程序。

因此，国有企业应在法律规定的原则和程序下进行人员裁减，并注重落实各项细节，减少违法解雇风险的发生。

根据笔者的实务经验，在大中型国有企业员工安置的实施过程中，与当地各政府部门密切配合对于项目的顺利进行有着重要意义。如前文所述，受历史发展过程中的政策性变革影响，国有企业老员工的劳动关系通常存在一些历史遗留问题，而相关历史遗留问题与政府在改革发展的进程中所做出的政策性决定密不可分。因此，国有企业需要与政府部门密切配合，结合当时的政策、协议对相关历史遗留问题妥善处理。同时，基于民众对政府的信赖心理，政府部门的介入也有利于稳定员工情绪，减少群体性争议的发生，为员工安置的平稳进行奠定坚实基础。

因国企员工对企业具有更强的人身依性，相比外资企业、民营企业，国有企业员工对裁员往往表现出更强烈的抵触心理。对此，除向员工提供安置补偿金以外，国有企业还应当为失业员工提供适当便利，以安抚员工心理。例如，如人社部发（2019）56号文所述，企业一方面应协助失业员工及时办理失业保险待遇；另一方面，国有企业还应当根据掌握的职工技能水平、就业需求等情况，为员工再就业提供积极便利。

长期以来，国有企业员工"吃大锅饭"的现象始终存在，严重阻碍了国有企业生产效率的提升。在去产能的时代背景下，国有企业在裁减富余劳动力的同时，还应对现有的人力资源管理体系进行改革、创新，去除国企员工"进入企业养老"的心理，提高员工的工作积极性。在新型人力资源管理模式下，国有企业可以尝试建立岗位聘任制度，引入竞争上岗的机制，并加强员工的绩效考核管理，从而激活国有企业劳动力的能动性。

化解过剩产能是推进供给结构性改革的首要任务，而其中员工安置问题又是化解过剩产能工作中的关键环节，这不仅涉及国有企业结构的优化升级，还关系到千万职工的切身利益和社会和谐。在人员安置的推进过程中，国有企业应当严格遵守劳动法律和国有企业政策的规定，注重履行民主程序，保障员工的知情权，既要保证员工利益不受损害，又要严防国有资产的流失。同时，国有企业还应保持与政府部门密切配合，保障人员安置的平稳有效推进。