2021年1月22日，十三届全国人大常委会第二十五次会议通过了《<行政处罚法>（修订草案）》，自2021年7月15日起施行。现行《行政处罚法》于1996年制定，2009年、2017年先后两次修订，2021年是第三次修订。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央推进全面依法治国，深化行政执法体制改革，建立权责统一、权威高效的行政执法体制；完善行政执法程序，坚持严格规范公正文明执法。此次《行政处罚法》修订就是要把党的十八大以来全面依法治国、深化行政执法领域改革的重要成果落实在法律中。

此次修订内容很多，而将行政执法"三项制度"（即行政执法公示制度、执法全过程记录制度和重大执法法制审核制度）纳入到《行政处罚法》中是此次修订的亮点之一。据不完全统计，实践中我国约有80%的法律、90%的地方性法规和几乎所有的行政法规都是由行政机关来执行的。行政执法是政府实施法律法规、履行法定责任、管理经济社会的主要方式。而行政执法"三项制度"聚集行政执法的源头、过程、结果等关键环节，对促进严格规范公正、文明执法具有基础性、整体性、突破性作用，对切实保障人民群众合法权益，维护政府公信力，营造更加公开透明、规范有序、公平高效的法治环境具有重要意义。

因此，本文分别从行政执法"三项制度"的内涵、历史沿革、在《行政处罚法》的主要体现、重要条款的理解与适用几个方面进行专项、深度解读。

行政执法"三项制度"是指行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法法制审核制度。

行政执法公示制度是指关于要求行政执法机关在行政执法过程中强化事前公开、规范事中公示、加强事后公开的相关制度。行政执法公示制度是针对行政执法信息不及时、不规范、不透明等问题，是保障行政相对人和社会公众知情权、参与权、表达权、监督权的重要措施。行政执法公示制度重在打造"阳光政府"。

执法全过程记录制度是指关于要求行政机关在行政执法过程中通过文字、音像等记录形式，对行政执法的启动、调查取证、审核决定、送达执行等全部过程进行记录并全面系统归档保存的相关制度。执法全过程记录制度是针对行政执法行为不严格、不文明及执法过程记录不全面、不标准等问题，是行政执法活动合法有效的重要保障。执法全过程记录制度重在规范执法程序，做到执法全过程留痕和可回溯管理。

重大执法法制审核制度是指关于要求行政机关在作出重大执法决定前要严格进行法制审核，未经法制审核或审核未通过不得作出决定的相关制度。重大执法法制审核制度是针对法制审核机构不健全、审核力量不足、审核工作不规范等问题，是确保行政执法机关作出的重大执法决定合法有效的关键环节。重大执法法制审核制度重在保障合法执法，确保每一项重大执法决定必须经过合法性审核，使执法者不能越过权力的边际，守住法律的底线。

2014年10月，中共中央十八届四中全会作出《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，2015年12月中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015-2020）》，明确要求推行行政执法公示制度、建立执法全过程记录制度、严格执行重大行政执法决定法制审核制度。

在充分吸收全国32个试点单位经验基础上，2018年12月5日，国务院办公厅印发《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（下称《指导意见》）。《指导意见》对"三项制度"提出了更加具体的要求。"三项制度"此后在全国各地全面推开。为推进严格规范公正文明执法，巩固"三项制度"改革成果，此次《行政处罚法》修订，将"三项制度"的具体要求纳入其中。

《指导意见》分别从事前公开、事中公开、事后公开三个阶段对行政执法公示制度提出了具体要求。此次《行政处罚法》修订则主要从事前公开、事后公开两个角度作出明确规定：一是明确公示要求，增加规定行政处罚的实施机关、立案依据、实施程序和救济渠道等信息应当公示（《行政处罚法》第39条）；二是增加具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开（《行政处罚法》第48条）。关于事中公开，例如，执法人员出示执法证件，由于已经在实践中运用较多，虽然在此次《行政处罚法》修订中明确规定但并非此次修订重点。

我们将分别从信息性质及类别、公开渠道、公开范围三个角度进行解读。

第一、关于性质及类别。该类行政处罚相关信息在性质上属于政府信息，且属于政府主动公开的信息。我国于2007年制定了《政府信息公开条例》，对于政府信息公开作出明确规定，《行政处罚法》第39条是对行政处罚类相关政府信息公开的进一步明确规定。

第二、关于公开渠道。除了我们惯常所知的政府网站会进行政府信息公开外，政务新媒体、办事大厅公示栏、政务服务窗口等平台也会被用作公开政府信息的平台。各执法主体公开的权力和责任清单、随机抽查事项清单等也有该等政府信息的体现。此外，有条件的地方和部门还建立了统一的行政执法信息平台。

第三、关于公开范围。《行政处罚法》第39条采取列举方式明确规定了行政处罚的实施机关、立案依据、实施程序和救济渠道等信息应当公开。在贯彻落实《政府信息公开条例》和"三项制度"过程中，行政机关实际公开的政府信息往往更为全面。执法人员的姓名、联系方式、执法证号码、监督信息、随机抽查事项清单、年度执法检查计划等都属于公开范围。除了事前公示的行政处罚信息外，特定执法过程信息作为行政执法动态信息也会进行公示。

我们将分别从公开目的、公开范围、公开内容三个角度进行解读。

第一、关于公开目的。行政处罚是行政机关有效实施行政管理，保障法律和法规贯彻施行的重要手段。而阻挠执法、抗拒执法等现象在实践中也是层出不穷。因此，为达到威慑、警示作用，此次《行政处罚法》修订增加了关于具有一定社会影响的行政处罚决定依法公开的规定。

第二、关于公开范围。首先，关于"社会影响"的界定，此次《行政处罚法》并未做出进一步规定，一方面有赖于未来贯彻实施《行政处罚》相关意见的出台，另一方面按也有赖于行政机关在实践中依法行使行政处罚裁量权。其次，对于一般的行政处罚决定是否必须公开，尽管《行政处罚法》并未做出规定，但在实践中很多行政执法机关已经在逐步进行公开。再次，关于不予公开的范围，此次《行政处罚法》并未做出规定。但从实践看，有一些行政机关对涉及国家秘密、影响国家社会安全稳定、影响系列案件调查处理的行政处罚决定作出了不予公开的要求。

第三、关于时限及救济方式。首先，对于具有一定社会影响的行政处罚决定公开时限，此次《行政处罚法》修订并未做出规定。《指导意见》中要求，行政处罚决定信息应在执法决定作出之日起7个工作日内公开。其次，此次《行政处罚法》修订同时撤回公开的行政处罚决定的时限做出规定（3日内）。再次，尽管《行政处罚法》并未做出明确规定，但是如果行政相对人认为公示的行政处罚信息内容存在合法性、适当性问题，或认为侵犯其合法权益的，行政相关人有权向行政机关提出监督建议、要求更正并说明理由、提起行政复议或行政诉讼。

此次《行政处罚法》修订第47条明确规定：行政机关应当依法以文字、音像等形式，对行政处罚的启动、调查取证、审核、决定、送达、执行等进行全过程记录，归档保存。这是行政执法全过程记录制度在此次修订中的最主要体现。第47条只是原则性规定，我们结合"三项制度"在行政机关实操层面的落实，做一定的解读和分析。

第一、关于记录的形式。文字记录是以纸质文件或电子文件形式对行政执法活动进行记录的方式。纸质文字记录通常情况下应当使用行政执法机关印制的制式文书。音像记录是通过照相机、录音机、摄像机、执法记录仪、视频监控等记录设备，实时对行政执法过程进行记录的方式。此次《行政处罚法》修订明确规定了，行政机关利用电子技术监控设备收集、固定违法事实，设备应符合标准、设置合理、标志明显、设置地点公开。

第二、关于不同记录形式的运用。首先，由于纸质文字记录归档、保管的不便，一些行政机关已经在鼓励采取电子文书并结合电子签章等信息化技术对行政执法全过程进行记录和管理。其次，关于文字记录和音像记录的衔接，通常采取以下三个原则：文字记录能够全面有效记录的，可以不进行音像记录；对查封扣押财产、强制拆除等直接涉及人身自由、生命健康、重大财产权益的执法活动，推行全程音像记录；对现场执法、调查取证、送达、听证等容易引起争议的执法过程，根据实际情况进行音像记录。此外，有一些地方还鼓励行政执法机关在办事窗口、询问室、听证室等场所安装音频监控系统，对执法过程进行记录。

第三、关于记录是否公开及获取方式。首先，行政执法过程所记录的信息，属于过程中的政府信息。《政府信息公开条例》第16条明确规定："行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。"因此，行政执法全过程记录不属于政府主动公开的信息范畴。其次，关于其他机关及相对人是否可以查阅记录信息，目前没有明确规定。

我们注意到，有些行政机关在落实"三项制度"的规定中明确要求：司法、监察等国家机关基于工作需要，可以依法调阅、复制执法过程记录信息；行政执法相对人可以要求查阅、复制与其相关的执法过程记录，但不得泄露国家秘密或第三人信息。

此次《行政处罚法》修订第58条明确规定，如涉及重大公共利益等四种情形，应由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核；未经法制审核或审核未通过的，不得作出决定。这是重大执法法制审核制度在《行政处罚法》中的集中体现。

第一、关于法制审核的机构和人员。首先，《行政处罚法》第58条明确规定，行政机关中初次从事行政处罚决定法制审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。这一规定无疑是为了加强法制审核队伍的正规化、专业化、职业化建设。其次，《指导意见》中还曾明确提出，原则上各级行政执法机关的法制审核人员不得少于本单位执法人员总数的5%。再次，考虑到基层法制审核专业人员数量不足、分步不均等问题，实践中，除了由法规处（科）实际承担法律审核工作外，还会采取以下几种方式：明确一个内设机构承担法制审核职能；安排法学专业背景工作人员担任专职或兼职的法制审核人员；聘请外部法律顾问参与法制审核工作；充分利用基层司法所的法制力量，协助基层开展法制审核工作。

第二、关于法制审核的范围。《行政处罚法》第58条列明了四种需要进行法制审核的情形，该四种情形主要围绕重大、复杂进行设定。如何对该四种情形进行具体量化适用，是摆在行政机关面前的问题。从实践看，按照《指导意见》要求，行政执法机关要结合本机关行政执法行为的类别、执法层级、所属区域、涉案金额等因素，制定重大执法决定法制审核目录清单。目前很多行政机关已经制定了重大行政执法决定事项目录或清单，并公示了重大执法决定法制审核清单信息。

第三、关于法制审核的内容。关于行政处罚决定法制审核的内容，既包括是否符合法定权限、行政处罚程序是否合法、案件事实是否清楚、证据是否合法充分、适用法律规定是否准确，还包括执法人员是否具有执法资格、执法文书是否完备规范、违法行为是否涉嫌犯罪需要移送司法机关、裁量基准运用是否适当等内容。

将行政执法"三项制度"纳入此次《行政处罚法》修订，行政机关可能面临以下三个方面的具体问题：一是可能存在与《行政处罚法》相抵触的规定或做法。例如，此次《行政处罚法》修订要求3日内撤回已公示的行政处罚决定，但一些行政机关此前所设定的期限并不符合前述规定；二是缺少与《行政处罚法》相配套的规定或做法。例如，关于重大行政处罚决定的具体范围、行政处罚过程记录的具体要求、获取方式等。三是行政处罚领域与行政执法"三项制度"相关的政府信息公开、行政复议、行政诉讼、信访及咨询事项将逐步增多。为此，行政机关需要做好现有规定清理整顿、研究制定配套规定、加强队伍建设等相关工作。

站在行政相对人角度，可以考虑做好以下几方面的工作：

一是针对与自身生产、经营相关的行政处罚政府信息，提前做好了解、熟悉工作，收集整理相关行政处罚政府公示信息，并提前做好自身合规审查工作；

二是如果涉及行政处罚事项，则提早介入、全程跟进行政处罚的全过程，充分利用政府信息公开、政策咨询、信访等手段收集整理相关信息和证据，提早作出应对；

三是如果确实发现行政机关行政处罚过程中的违法行为，依法采取投诉举报、行政复议、行政诉讼等方式依法维护自身合法权益。

此外，伴随着将行政执法"三项制度"纳入此次《行政处罚法》修订，行政机关关于立法、执法、行政应诉的法律服务需求以及行政相对人关于合规、应对行政处罚、维权的法律服务需求都会日益增加，这也对我们从事行政法律服务的律师提出了更高的要求，需要我们结合以往经验、不断学习及探索，以适应新形势、新变化。

最后，我们充分相信，将行政执法"三项制度"纳入此次《行政处罚法》修订后，伴随着《行政处罚法》的贯彻实施，我国行政处罚透明度将不断提高、行政处罚行为将更加规范、行政处罚决定合法性将得到有效保障。

1、第三十九条　行政处罚的实施机关、立案依据、实施程序和救济渠道等信息应当公示。

2、第四十八条　具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开。

公开的行政处罚决定被依法变更、撤销、确认违法或者确认无效的，行政机关应当在三日内撤回行政处罚决定信息并公开说明理由。

3、第二十条　行政机关依照法律、法规、规章的规定，可以在其法定权限内书面委托符合本法第二十一条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。

委托书应当载明委托的具体事项、权限、期限等内容。委托行政机关和受委托组织应当将委托书向社会公布。

委托行政机关对受委托组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。

受委托组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚；不得再委托其他组织或者个人实施行政处罚。

4、第二十四条　省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。

承接行政处罚权的乡镇人民政府、街道办事处应当加强执法能力建设，按照规定范围、依照法定程序实施行政处罚。

有关地方人民政府及其部门应当加强组织协调、业务指导、执法监督，建立健全行政处罚协调配合机制，完善评议、考核制度。

5、第三十四条　行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权。行政处罚裁量基准应当向社会公布。

6、第四十一条　行政机关依照法律、行政法规规定利用电子技术监控设备收集、固定违法事实的，应当经过法制和技术审核，确保电子技术监控设备符合标准、设置合理、标志明显，设置地点应当向社会公布。

电子技术监控设备记录违法事实应当真实、清晰、完整、准确。行政机关应当审核记录内容是否符合要求；未经审核或者经审核不符合要求的，不得作为行政处罚的证据。

行政机关应当及时告知当事人违法事实，并采取信息化手段或者其他措施，为当事人查询、陈述和申辩提供便利。不得限制或者变相限制当事人享有的陈述权、申辩权。

7、第五十五条　执法人员在调查或者进行检查时，应当主动向当事人或者有关人员出示执法证件。当事人或者有关人员有权要求执法人员出示执法证件。执法人员不出示执法证件的，当事人或者有关人员有权拒绝接受调查或者检查。

当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得拒绝或者阻挠。询问或者检查应当制作笔录。

8、第四十七条　行政机关应当依法以文字、音像等形式，对行政处罚的启动、调查取证、审核、决定、送达、执行等进行全过程记录，归档保存。

9、第四十一条　行政机关依照法律、行政法规规定利用电子技术监控设备收集、固定违法事实的，应当经过法制和技术审核，确保电子技术监控设备符合标准、设置合理、标志明显，设置地点应当向社会公布。

电子技术监控设备记录违法事实应当真实、清晰、完整、准确。行政机关应当审核记录内容是否符合要求；未经审核或者经审核不符合要求的，不得作为行政处罚的证据。

行政机关应当及时告知当事人违法事实，并采取信息化手段或者其他措施，为当事人查询、陈述和申辩提供便利。不得限制或者变相限制当事人享有的陈述权、申辩权。

10、第五十八条　有下列情形之一，在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核；未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定：

（一）涉及重大公共利益的；

（二）直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的；

（三）案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的；

（四）法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形。

行政机关中初次从事行政处罚决定法制审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。