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辨析保障性租赁住房、公租房和集体土地租赁住房
辨析保障性租赁住房、公租房和集体土地租赁住房
前言
随着城镇化进程的加速和流动人口规模的扩大，进城务工人员、新就业大学生等新市民、青年人的住房困难问题日渐突出。为解决这一问题，国务院办公厅于2021年6月24日印发《关于加快发展保障性租赁住房的意见》（国办发〔2021〕22号，以下简称"22号文"）。该文明确提出需加快完善以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系，这是第一次在国家层面明确了我国住房保障体系的顶层设计。本次明确的我国住房保障体系以三种住房为主体，分别是公租房、保障性租赁住房和共有产权住房。虽然同样是具有保障属性的租赁住房，但公租房与22号文提出的"保障性租赁住房"是两种不同类型的房屋。此外，22号文还提出"探索利用集体经营性建设用地建设保障性租赁住房"，这与目前已在全国多地试点的利用集体建设用地建设的租赁住房（即"集体土地租赁住房"）又有何不同呢？为此，本文以22号文为出发点，对公租房、保障性租赁住房以及集体土地租赁住房（以下统称"三种房屋"）的概念作简要介绍，并从建设、配租以及退出三个阶段以及政策支持方面对三种房屋的特征进行了梳理，供读者参考。
1. 三种房屋概述
1.1 公租房
在三种房屋中，公租房（全称"公共租赁住房"）出现最早。
2010年6月8日，住建部、国家发改委等七部委联合下发的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（建保〔2010〕87号）提出，要大力发展公租房，其供应对象主要是城市中等偏下收入住房困难家庭。有条件的地区，可以将新就业职工和有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员纳入供应范围。
住建部《公共租赁住房管理办法》（自2012年7月15日起施行）规定，公租房是指"限定建设标准和租金水平，面向符合规定条件的城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员出租的保障性住房。"申请公租房，应当符合以下条件："（1）在本地无住房或者住房面积低于规定标准；（2）收入、财产低于规定标准；（3）申请人为外来务工人员的，在本地稳定就业达到规定年限。"归纳起来讲，申请人只有在住房条件较差、收入水平较低并且已稳定就业多年（本地户籍不受就业年限限制）的情况下方有资格申请公租房。
1.2 保障性租赁住房
对于城市（尤其是人口净流入的大城市，下同）中的进城务工人员、新就业大学生等群体而言，绝大多数都需要先租房居住，如果承租市场租赁住房，则个人租房的租金费用占个人可支配收入的比重（即房租收入比）较高，这类群体实际上也面临住房困难问题，但该等群体或因工资收入超出了公租房的申请门槛，或因工作时间未满规定年限等原因，以致无法申请公租房。在此背景下，保障性租赁住房得以推出，目的正是为了解决城市中新市民、青年人等群体的住房困难问题。
根据22号文规定，保障性租赁住房以建筑面积不超过70平方米的小户型为主，租金低于同地段同品质市场租赁住房租金，准入和退出的具体条件、小户型的具体面积由城市人民政府按照保基本的原则合理确定。可以合理预见的是，在各地政府部门后续制定的保障性租赁住房具体申请条件中，申请人在住房和收入条件上的门槛与公租房相比将会被适度放宽，针对外来从业人员的已就业年限要求也会适当放宽，甚至可能不作限制。
1.3 集体土地租赁住房
（1）利用集体建设用地建设租赁住房试点
为增加租赁住房供应，国土资源部（现自然资源部）与住建部于2017年8月21日联合制定了《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》（国土资发〔2017〕100号），确定第一批在北京、上海、沈阳、南京、杭州、合肥、厦门、郑州、武汉、广州、佛山、肇庆、成都等13个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点。该试点方案规定，村镇集体经济组织可以自行开发运营，也可以通过联营、入股等方式建设运营集体租赁住房。项目用地应当符合城乡规划、土地利用总体规划及村土地利用规划，以存量土地为主，不得占用耕地，以满足新市民合理住房需求为主，增加住房有效供给。
2019年1月，自然资源部办公厅和住建部办公厅原则同意福州、南昌、青岛、海口、贵阳等5个城市利用集体建设用地建设租赁住房试点实施方案。至此，利用集体建设用地建设租赁住房试点城市扩大到18个。
按照上述试点方案，村镇集体经济组织可以利用集体建设用地自行开发或者通过联营、入股等方式建设、运营集体租赁住房。除前述方式外，法律上允许农村集体经营性建设用地入市交易也进一步拓宽了集体租赁住房的建设路径。自此之后，农村集体经营性建设用地可以被出让或出租给社会资本用于开发集体土地租赁住房，这有效推动了集体土地租赁住房的建设。
（2）农村集体经营性建设用地的入市
2015年2月27日，全国人大常委会发布《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，授权国务院在北京市大兴区等33个县（市、区）开展农村集体经营性建设用地入市试点工作，试点期间可以暂时调整实施《土地管理法》《城市房地产管理法》中关于集体建设用地使用权不得出让等的规定。即在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。
2019年修订的《土地管理法》（2020年1月1日生效）则在法律层面为集体经营性建设用地入市彻底打开了绿灯。
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（3）集体土地租赁住房的供应对象
在集体土地租赁住房的供应对象、租金水平和户型等问题上，目前在国家层面未作出明确的限制性规定，《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》（国土资发〔2017〕100号）也仅规定集体土地租赁住房以满足新市民合理住房需求为主。因此，该等问题主要以各地方的政策为准。
以北京市为例，根据北京市规划和国土资源管理委员会（现北京市规划和自然资源管理委员会）发布的《关于进一步加强利用集体土地建设租赁住房工作的有关意见》（市规划国土发〔2017〕376号）规定，北京市的集体土地租赁住房的"租户选择、租金水平、户型设计对接市场需求"。另据北京市住房保障和住房制度改革工作领导小组办公室发布的《关于加强北京市集体土地租赁住房试点项目建设管理的暂行意见》（京住保〔2018〕14号）规定，应"优先满足项目周边就业人群、公租房备案家庭以及城市运行服务和保障人员，实现产城融合、职住平衡目标。鼓励公租房备案家庭按市场价直接承租集体土地租赁住房，各区人民政府对符合条件的申请家庭加大租房补贴力度。"
2. 三种房屋的具体对比
如本文第1点所述，三种房屋的核心区别在于供应对象不同。公租房和保障性租赁住房分别供应符合规定条件的不同住房困难群体，而集体土地租赁住房的供应对象、租金水平、户型设计原则上均对接市场需求，虽然在供应对象上，有优先满足人群的要求，但没有住房条件、收入水平和已就业年限等因素上的限制，因此供应的对象范围更广。
此外，集体土地租赁住房还可以用作公租房和保障性租赁住房的补充房源。集体土地租赁住房可以被趸租作为公租房房源，面向公租房备案家庭配租，或由公租房备案家庭按市场价承租并依规申请政府租金补贴。另根据22号文规定，符合规定的集体土地租赁住房试点项目亦可纳入保障性租赁住房规范管理，享受国家对保障性租赁住房的专门支持政策。
三种房屋的具体对比详见下表：
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小结和展望
本文上述三种房屋中，公租房和保障性租赁住房属于我国住房保障体系的组成部分，具有保障属性，租金标准低于市场标准，主要目的在于解决住房困难群体的住房需求，但二者侧重点不同，公租房主要面向城市中低收入住房困难家庭，而保障性租赁住房主要面向新市民、青年人等群体。集体土地租赁住房与前两种房屋类型不同，其租金水平可参照市场标准，对于承租人的要求和限制也相对较少，主要目的在于补充租房市场的房源，以期达到降低市场租金水平、抑制高房价、实现"租购并举"之效果。
在当前房地产销售市场强监管的态势依然延续的背景下，发展租赁住房（尤其是保障性租赁住房）得到国家层面的大力推广和支持。就保障性租赁住房而言，在建设成本上，若利用非居住存量土地和房屋进行建设，则无需补缴土地价款；在建设手续上，简化审批流程；此外还给予税收优惠、执行民用水电气价格等支持政策，并已将保障性租赁住房列入REITs试点行业。这对于大城市存量土地和房屋的有效利用提供了一个新路径，值得业内人士予以关注并进一步探索和研究。
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