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“双碳”背景下环境行政监管的趋势探析
“双碳”背景下环境行政监管的趋势探析
习近平主席在2020年第75届联合国大会上代表中国郑重承诺"二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和"[1]，彰显我国始终坚持人类命运共同体理念，遏制全球气候变暖的大国担当。"双碳"（"碳达峰"与"碳中和"的简称）目标的提出，开启了我国应对气候变化的新征程。
"双碳"目标的关键在于减少人类生产生活中温室气体的排放。温室气体是指大气中吸收和重新释放红外辐射的自然和人为的气态成分，包括二氧化碳（CO2）、甲烷（CH4）、氧化亚氮（N2O）、氢氟碳化物（HFCs）、全氟化碳（PFCs）、六氟化硫（SF6）和三氟化氮（NF3）[2]，其中，二氧化碳是最为主要的温室气体。[3]因此，利用碳市场等各种手段减少二氧化碳排放尤为重要。[4]为积极推进碳市场建设，一系列制度规范不断推出，初步夯实了配套"双碳"目标的法律基础。
制度的落实离不开执法，环境行政执法如何保障制度的有效落实？本文试图通过梳理"双碳"背景下环境执法的过往、现在，以期对未来碳市场建设规范执法提供参考。
一、
"双碳"涉及温室气体环境监管的规则梳理
我国始终高度重视环境领域立法，围绕大气污染防治、减碳、环境影响评价、环境监测等制定了一系列法律法规。同时，碳市场试点建设过程中形成的一系列管理规范，为全国碳市场的监管制度提供了补充。
（一）大气污染防治法律法规
《大气污染防治法》第二条明确规定"对颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、氨等大气污染物和温室气体实施协同控制。"《湖北省大气污染防治条例》《武汉市机动车排气污染防治条例》等地方性法规也明确了"清洁生产工艺"减排温室气体的重要制度。设备燃烧化石燃料，会同时产生并外排二氧化碳、甲烷、氧化亚氮等温室气体与二氧化硫、氮氧化物、一氧化碳、颗粒物等大气污染物，二者具有同根、同源、同时的关联性。因此，确保大气污染因子达标、有序排放，意味着间接减少了温室气体外排，环境监管部门对大气污染防治的执法，在控制能源、工业、农业等行业大气污染物的同时，也可以实现减少温室气体排放的协同效应。
需注意的是，《大气污染防治法》未明确界定"温室气体"的法律属性，且并未以调控温室气体为唯一目标。协同控制大气污染物和温室气体的规定，从法律层面将二者作了并列安排，割裂了二者的天然联系。[5]《大气污染物综合排放标准》（GB16297－1996）、《环境空气质量标准》（GB 3095-2012）等国家标准亦未规定二氧化碳的排放标准。由于《应对气候变化法》立法工作尚未正式列入国家的立法计划，规制温室气体的上位法尚存空白。鉴于此，涉及机动车二氧化碳超标排放等行为是否可罚的执法活动引发是否有法可依的质疑。
（二）其他环境法律法规
《中华人民共和国环境影响评价法》《关于开展重点行业建设项目碳排放环境影响评价试点的通知》对建设项目及重要规划进行环评，基于预防原则，将碳排放影响评价作为环评重点，从源头实现减污降碳；《中华人民共和国节约能源法》《中华人民共和国清洁生产促进法》《中华人民共和国循环经济促进法》等通过制定法律措施和责任条款，为抑制温室气体排放提供执法依据。《环境监测管理办法》《环境监测数据弄虚作假行为判定及处理办法》等对温室气体等环境监测因子提出规范要求，为执法部门依法惩治篡改监测数据的违法行为提供了依据。
（三）有关碳市场的规范性文件
我国2021年先后施行了《碳排放权交易管理办法（试行）》《碳排放权登记管理规则（试行）》《碳排放权交易管理规则（试行）》《碳排放权结算管理规则（试行）》等制度。基本上形成了以《碳排放权交易管理办法（试行）》为统领，以碳排放权登记、交易、结算等管理制度为支撑，以温室气体排放核算、核查等技术规范为操作指引的碳市场制度体系。此外，《碳排放权交易管理暂行条例》（以下简称"《暂行条例》"）历经征求意见稿、草案修改稿，将成为未来规制碳市场的重要法律规范。
二、
"双碳"背景下环境执法的监管重点
（一）确保数据真实准确
真实的排放数据是诚信交易的前提，也是各环节准确运转的关键。排放单位具有如实报告的义务，必须依法公开交易及相关活动信息。排放单位负有保证报告真实性、完整性、准确性，以及妥善保管报告所涉原始数据、记录台账的义务。第三方核查机构应对核查报告的真实性、完整性、准确性负责。若存在弄虚作假，监管部门将解除委托关系，并处以信用惩戒。执法部门应当定期对第三方核查结果进行复核、抽查，若发现核查质量低劣，数据差异巨大的报告，应当退回；情节严重的还应禁止其从事排放核查技术服务。
2021年7月14日全国碳市场上线交易政策吹风会上，媒体9个提问中有2个涉及数据质量。[6]在环境检测中，数据弄虚作假时有发生，即便是新兴的碳市场也无例外。2020年，某公司篡改2019年排放报告所附检测报告"报告编号、样品标识号、送检日期"，删除防伪二维码，虚报给某省生态环境厅委托的第三方核查机构。经执法人员调查，向违法企业下达了责令改正决定书，责令其限期改正违法行为。此后，该企业积极配合第三方机构进行二次核查，按时完成整改。[7]
（二）确保按期报送报告及公开信息
提交温室气体排放报告是排放主体的法定义务。排放单位每年应根据排放核算与报告技术规范，编制其上一年度的温室气体排放报告，并载明排放量。完成清缴后，还应及时公开上一年度排放情况。实务中有部分企业对政策了解不够深入，往往忽略了年度报告的提交；或者基于保护商业秘密的考虑，拒绝披露排放信息。执法部门应加强对排放单位的监管，督促排放单位及时提交排放报告、披露信息。若其逾期履行，执法重点往往是先责令改正，督促警示企业积极主动履行环保责任。[8]
（三）确保足额清缴碳配额
排放单位应根据温室气体实际排放量，向分配配额的主管部门及时清缴上一年度配额。若不能足额清缴，应购买碳市场的配额。拒绝或者未足额清缴，将受到执法机构追责。
2014年，某碳市场上线初期，部分单位未在规定时间完成上一年度配额清缴，执法人员现场检查并下发《节能监察通知书》。[9]由于超出配额且未在碳市场购买，排放单位面临大额罚款。每年碳配额清缴截止后，大批超配额排放的单位可能面临集中式的处罚。全国碳市场正式上线给监管部门和企业都带来了挑战，在政策制定、机制建设和信息沟通上都还不够成熟，执法部门既要准确打击违法行为，也应当思考如何及时督促碳排放大户完成清缴义务。
三、
"双碳"背景下环境执法的趋势研判
（一）执法程序规范化
碳市场制度体系创设了许多新制度，但执法程序尚未细化，造成了执法程序衔接空白。以相对人救济程序为例，"异议处理"规则规定排放单位对核查结果有异议，可以自核查结果之日起七个工作日内，向组织核查的省级生态环境主管部门申请复核。若对复核结果不满意，是否可以申请行政复议尚不明确。进一步延展，针对涉及碳市场的其他监管行为提起行政复议，是否因涉及侵犯行政相对人自然资源所有权或者使用权而适用复议前置，也需要进一步考量。
（二）执法方式多元化
目前偏重通过罚款打击碳市场违法行为，以未按时足额清缴为例，应责令其限期改正，并罚款；逾期未改正，对于欠缴部分，等量核减下一年度配额。《中华人民共和国行政处罚法》修订后，新增通报批评、限制开展生产经营活动、限制从业等种类。若排放单位超量排放且无力购买配额，除了罚款，是否可以因其环保指标不达标而采取限制开展生产经营活动、责令关闭等措施，是否可以向法院申请强制执行。随着实践案例增加，后续执法活动中，信用惩戒、负面评价、限制资格等更多的处罚种类、执法措施也会逐步适用。
综上，二氧化碳等温室气体与大气污染物具有同根、同源、同时的密切关联性，因此"双碳"背景下的环境执法，需要立足"一盘棋"协同监管理念，执行《大气污染防治法》等法律法规，发挥间接减少温室气体排放的作用。但温室气体的法律属性未明确以及法律未修改前，执法队伍应当遵循既有规范，做到有法必依、严格执法，不宜将二氧化碳等温室气体认定为大气污染物而强行适用相关规定。
我国已初步构建碳市场制度体系，有关温室气体的违法行为多发生于监测、核查、清缴等环节，这些环节必将是环境执法的监管重点。随着法律体系的逐步完善，更加"接地气"的制度将推动环境执法更上一个新台阶，依法保障"双碳"战略的早日实现。
[注]