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EOD助力资源枯竭型区域高质量转型发展
EOD助力资源枯竭型区域高质量转型发展
序言
生态环境导向的开发模式（Ecology-Oriented Development，简称"EOD模式"）是一种创新性的项目组织实施方式，旨在探索将生态环境治理项目与资源、产业开发项目有效融合，解决生态环境治理缺乏资金来源渠道、总体投入不足、环境效益难以转化为经济收益等瓶颈问题，推动实现生态环境资源化、产业经济绿色化，提升环保产业可持续发展能力，促进生态环境高水平保护和区域经济高质量发展。生态环境部、发展改革委、国家开发银行联合发布的《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》（环办科财函〔2020〕489号）等政策文件中明确提出，要探索包括政府与社会资本合作（PPP）在内的多种投融资模式推进试点项目实施，推动建立多元化生态环境治理投融资机制。本文针对资源枯竭型区域亟需解决的发展方向迷失及矿区生态环境恶劣态势等问题，就EOD模式与新建PPP项目如何进行有机结合，创新生态及产业联合开发模式，实现生态环境治理与关联产业一体化实施进行简要分析并提供相关建议。
一
基于EOD理念的PPP模式整体策划
对于此类项目，在PPP项目策划之初即应融入EOD理念，以EOD模式对新建PPP项目进行通盘整合、规划，将区域生态环境治理与区域产业转型加以统筹考虑，通过EOD综合开发，提高区域自我造血能力，实现区域转型的可持续发展。与此同时，在引入社会资本实施EOD综合开发过程中，尚需注重合作模式的合规，以降低各方风险，保障项目的稳定实施。
例如，对于资源枯竭型区域，可以因地制宜，采用"EOD+PPP"模式引入社会资本，统筹发展多元化业态，推进"生态+""赛事+""旅游+""教育+"等具有特色的科创文旅产业落地，以关联产业升值所回收的利润反哺矿坑生态环境修复、运营和维护，实现生态环境治理与关联产业一体化实施。类似案例操作，可见山东威海华夏城矿山生态修复项目[1]、云南大板桥矿山地质环境恢复治理项目[2]等等。
二
基于区域治理与发展需求策划EOD项目
资源枯竭型区域以EOD理念谋划转型发展时，应当根据项目区域特点，结合生态环境修复的成果形式，发展具有高度关联性、强收益性的关联产业，并以区域综合开发的思维整合产业链上下游，打破生态治理修复与经济转型发展之间在时间和空间上的隔膜，践行"产业先行"的"生长式"综合治理修复和项目开发。例如，参考相关实践案例，对于煤矿资源枯竭型区域，一方面政府可考虑引入社会资本"变废为宝"，以煤矿开采后遗留的废石废渣等原料发展新兴建材产业；另一方面，可结合该区域的转型发展方向导入配套的酒店、餐饮、文旅等第三产业，通过良性循环吸引更多社会资本和关联产业落地生根，促进产城融合的有机发展。
另外，合理选择有相关产业资源及运营经验的社会资本，是EOD项目成功运作的关键。就此而言，通过市场调研测试并经竞争性程序选定适格的社会资本并实行按效付费的回报机制，从而实现物有所值，PPP项目中的政企合作经验做法同样值得其他非PPP项目借鉴参考。
三
合理设置产业收益反哺机制
在此类"EOD+PPP"的项目中，政企双方可通过签署相关协议的方式，由政府方授予社会资本矿区废石废渣的使用权和经营权，由社会资本承诺进行减量化加工及产成品销售，相关销售收入可用于抵减项目可行性缺口补贴；同时，社会资本可将引入的科创文旅产业等关联产业升值所回收的利润"反哺"矿坑生态环境修复、运营和维护。这些举措将废弃资源的综合利用、项目产业经营收益、商业经营收益与特许经营权的有偿转让通过PPP模式得以有机融合，在实现生态环境治理经济价值内部化的同时，最大程度降低了地方财政支出的压力，PPP模式按效付费的可行性缺口补助机制则进一步保障了生态治理的效果。
需要提示的是，以资源反哺生态治理项目的，资源的获取、使用和流转有其特殊程序要求，实施主体应当重视资源获取的程序合规；对于EOD项目实施中涉及的土地出让收入、指标收入等增量财政收入，尚需注意相关资金支付路径的合规性与可行性，并相应设置合理的交易结构回报机制。
四
拓宽融资渠道，创新融资工具
以EOD模式助力资源枯竭型区域高质量转型发展时，应当以资金投入与产出平衡为核心，确保项目收益来源的稳定与可靠，创新融资信用结构[3]，积极尝试碳排放配额、湿地碳汇等环境权益创新融资工具，并根据项目自身特点积极借力绿色产业基金、绿色债券、绿色贷款、ESG贷款等绿色金融工具，拓宽资金筹措渠道，降低项目融资成本，降低项目投融资风险，提升项目盈利能力和水平。
在具体项目实践中，可考虑采取分期推进策略，根据相关政策要求应当重视项目预期收益与投入支出的资金平衡，在资金筹集方面，结合项目生态修复属性统筹各项发展资源，除了传统融资渠道之外，可以采用包括申请各项专项资金、生态环保基金、绿色金融贷款等在内的多渠道进行资金筹措。
五
整体规划，分期实施
正如上文所言，在打造具备强收益性关联产业的同时，通过"肥瘦搭配"组合开发以达到项目整体投入与产出的自平衡，也恰恰是因设置资金的反哺和平衡机制，便决定了生态环境治理项目与关联产业的实施主体的一体化。在以EOD关联产业引爆区域转型高质量发展时，应由同一实施主体统筹生态环境治理项目与关联产业的治理开发时序、空间编排、资金平衡和实施衔接等事项，以达成1+1＞2的治理和开发效果。依托项目实施主体，"EOD+PPP"项目应在政府方与社会资本建立清晰分工合作边界的基础上，共同组织项目分阶段实施。同时，通过科学规划矿区空间布局，实施主体围绕区域转型升级目标进行一体化开发建设，以实现区域生态治理与改善和EOD关联产业的一体化实施。
六
政府支持，不可或缺
鉴于资源枯竭型区域转型发展的特殊性，加之EOD项目实施的综合性和复杂性，在将生态环境治理项目与关联产业统一实施的转型发展阶段，离不开政府提供有力的政策支持，整合区域各自优势发展资源，营造良好的转型氛围，达到事半功倍的治理效果和开发预期。
例如，政府方为支持"EOD+PPP"项目发展，可以在矿产、土地、税收、价格、产业、招商等方面给予政策支持，统筹区域发展资源，引导和激励社会资本投入废弃矿山的治理与修复和关联产业发展，促进矿区摆脱"工矿废弃地"的束缚，快速走上转型发展轨道。
结语
当前EOD项目相关支持政策为资源枯竭型区域高质量转型发展提供了新的机遇，但如何将"枯竭的资源"变废为宝、如何将区域生态环境治理修复与产业转型升级相关联，成为了资源枯竭型地区所面临的现实性挑战。目前实践中已有部分项目通过"EOD+PPP"等模式开始先行先试，并在区域转型发展的新方式、统筹区域优势发展资源打造强收益性关联产业、产业收益反哺机制、构建多元化资金筹集渠道以及多方位政策保障等方面，为我们提供了一个很好的资源枯竭型城市转型发展思路。随着EOD试点项目实施过程中对多种投融资模式的探索，以及多元化生态环境治理投融资机制的逐渐建立和完善，相信有越来越多的资源枯竭型地区在EOD模式的助力下能够实现"华丽转身"。
[注]
