2023年，美国投资审查政策经历了显著的变革，特点在于进一步强化了国家安全审查、拓展了审查领域，突出对关键技术和数据隐私保护，加强对中国投资的审查，提高合规和申报要求，支持战略产业，增进审查流程透明度。这些变化对外国投资者产生了深远影响。2024年，美国将继续强化国家安全审查，特别是在关键与新兴技术领域，以维护其在全球竞争中的地位。中国企业需要密切留意这些变化，在技术和资本层面做好准备，积极关注政策动态，以应对潜在的风险。

一、前言

全球政治、经济和技术领域的不断动荡和竞争，不断推动美国的投资审查政策发展。2023年成为美国外国投资审查政策的关键拐点，其中美国政府采取了一系列措施，以加强对国家安全敏感领域的监管，限制外国投资，并确保美国的关键技术和基础设施不受威胁。这些政策变革引起了国内外投资市场的广泛关注。在本文中，我们将回顾2023年美国投资审查的关键特点，特别关注国家安全、供应链安全和技术转移等领域的发展。

同时，我们将展望2024年，分析美国投资审查可能的政策变化趋势。对于2024年，美国投资审查政策将继续备受全球关注。全球政治氛围、国际贸易关系、技术创新和国际合作将继续在审查政策中发挥关键作用。我们将着重探讨美国投资审查政策可能的未来发展，包括国际合作趋势，以及美国政府在国家安全和经济利益方面的关切领域。

二、在美外国投资审查：新常态下的审查趋势

在充满挑战的全球政治与经济格局中，2023年成为美国外国投资审查政策的重要拐点。2023年，美国政府采取了一系列措施，旨在强化对国家安全敏感领域的监管，限制外国投资，以确保美国的关键技术和基础设施不受威胁。这些政策变化对外国投资者和全球投资格局都产生了深远影响。审查力度的增强、审查范围的扩大、中国投资的更严格审查、合规和申报要求的提高、支持战略产业的导向、审查程序透明度的提高以及对数据隐私保护的强调，这些特点共同勾画出了2023年度美国投资审查政策的图景。

（一）审查力度趋于强化，审查范围限度扩大

2023年，美国对外投资审查变得更为严格，尤其是涉及关键基础设施、关键技术和敏感数据相关的交易，重点关注来自国有企业或有政府背景的投资者的审查，以及对那些涉及军事技术或关键基础设施的交易。

首先，针对关键基础设施的投资审查明显加强。关键基础设施包括电力供应、通信网络、交通系统等，针对这些领域的外国投资受到更为严格的审查。2023年1月，美国国会议员甚至又提出《外国对手风险管理法案》（Foreign Adversary Risk Management Act，“FARM法案"），意图将农业供应链列为关键技术和关键基础设施，[1]进而加大对该领域的审查力度。

其次，审查更加关注涉及关键技术的交易。2023年度，美国政府将在美投资审查的焦点扩展到更多关键行业和关键技术，包括半导体、人工智能、生物科技和量子技术等前沿领域。美国政府认为这些技术对国家安全和经济竞争力至关重要。外国投资者在这些领域的交易面临更加严格的审查，以确保美国的技术优势不受到威胁。特别是在半导体行业，美国政府对半导体的生产和供应链的控制更为强化，意图减少外国投资对美国供应链带来的不确定性和潜在风险。半导体是数字化时代的核心，用于计算机、通信、国防等领域。为确保国家安全和技术领先地位，美国政府将半导体制造和供应链控制列为审查的重点领域，限制外国投资对美国半导体产业的介入。此外，美国政府还更密切监控涉及生物科技等敏感领域的交易，确保外国投资者不会获取这些关键技术或威胁美国的产业基础。

第三，审查还加强了对敏感数据的保护，以确保外国投资者不会滥用数据或将敏感信息传输到国外。2023年，美国投资审查政策更加强调对数据安全的保护，数据隐私保护成为重要关注之一。外国投资者在涉及敏感数据的交易中将面临更高的审查标准。2023年3月7日，美国民主党参议员马克·华纳（R-Mark Warner）联合十余位两党议员提议了《限制信息通信技术安全威胁出现的法案》（RESTRICT Act）[2]，该法案将授权美国政府防止特定外国政府利用在美国运营的技术服务，对美国人的敏感数据和美国国家安全构成风险。2023年2月27日，白宫向美国联邦政府机构发布备忘录，要求在30天内确保政府设备上不能再出现某国产软件。且90天内，各机构必须通过合同解决IT供应商使用该软件的问题；120天内，各机构将在所有新的招标中禁止使用该软件。2023年5月18日，美国蒙大拿州发布法案，禁止在该州使用某软件，成为全美首个彻底禁用该软件的州。该法案将于2024年1月生效，明确禁止该软件在州内运营。

（二）审查数量增加

审查范围的扩大导致审查数量显著增加。目前，美国CFIUS尚未发布2023年度的报告，参考2022年度的审查情况，可以看出，近年来美国投资审查的案件数量在持续快速增长中。2022年CFIUS年度报告显示，2022年度CFIUS共审查了 440份受辖交易[3]或受辖不动产交易的正式申报（Notice）和简易申报（Declaration），申报数量总和为历年最多。其中，正式申报（Notice）的数量为286份，为十年来最多的一次。简易申报（Declaration）的数量为154份，与2021年的164份基本持平。审查数量的增加也加大了美国CFIUS的工作负担，要求机构拥有更多的专业人员来处理日益复杂的案件。

另外，针对受辖不动产交易，美国财政部及投资安全办公室于2023年8月23日发布了CFIUS不动产法规的最终规则[4]（Provisions Pertaining to Certain Transactions by Foreign Persons Involving Real Estate in the United States，以下简称“最终规则"）。该规则扩大了CFIUS对外国主体参与美国房地产交易的相关审查权力。

（三）中国投资面临更为严格的审查

美国政府对中国作为一个潜在竞争对手的担忧在审查政策中表现得更为明显。中国投资者在半导体、人工智能和其他高科技领域的投资受到了更严格的审查，以确保这些交易不会对美国国家安全或经济利益构成威胁。2023年5月31日，美国投资安全助理部长保罗·罗森（Paul Rosen）表示，中国对美国经济和国家安全利益构成重大挑战，CFIUS对进入美国的外国投资进行国家安全风险审查，以阻止有意损害美国国家安全的人访问和利用敏感技术、基础设施、数据和其他资产。[5]2023年9月11日，美国国土安全部部长马约卡斯在纽约参加911事件22周年的纪念活动称，“他们（中国）通过我们的港口基础设施和物流公司瞄准了关键的供应链，……。他们通过网络安全公司、半导体和芯片制造商瞄准我们的计算机网络，……。他们通过我们的数据挖掘和电信基础设施瞄准了我们的个人隐私和安全，……"。[6]根据2023年7月31日美国外国投资委员会（CFIUS）发布的2022年年度报告[7]，中国投资者在2022年度共提交了8份关于关键技术领域的申报，仅占所有关键技术申报的4%，该数量也低于2021年的10份申报。中国投资者申报数量的大幅锐减与美国加强对中国投资的审查不无相关。

（四）强化合规和申报要求

2023年度，美国的审查政策对外国投资者提出了更高的合规和申报要求。外国投资者必须更主动地向美国政府申报其在美国的投资和交易。这意味着外国投资者需要提供更多的信息，以证明相关交易不会对国家安全或其他关键利益构成威胁。2023年5月11日，CFIUS更新了常见的问题与答案（FAQs）[8]，更新了CFIUS对交易“完成日期"的解释，公布了 CFIUS 的新立场，即完成日期是外国人获得美国企业任何股权的日期，无论管辖权触发权利何时归属，影响了必须向 CFIUS 提交强制备案的日期，阻止各方利用此前使外国投资者能够快速向美国企业提供资本的临时权利，对外国投资者提出了更高的合规要求。同时，CFIUS明确表示，为便于审查，可能会要求提供信息（包括投资者基金中被动有限合伙人（LP）的详细信息以及相关文件），使用基金结构的投资者应对此类CFIUS 审查相关要求做好准备。

此外，美国政府还加强了对应申报而未申报交易的审查。2023年9月14日，投资安全助理部长保罗·罗森 （Paul Rosen） 在第二届CFIUS年度会议上发表讲话[9]，他表明将引入更多的资源对应申报而未申报交易进行审查。美国CFIUS主要通过机构间信息及来自公众、媒体报道、商业数据库和国会的提示来进行识别。CFIUS表示将继续雇用更多专职工作人员，加强对CFIUS现有工作人员的培训，以进一步识别未申报交易中的可疑交易。对于未申报的交易，在识别和评估外国投资带来的国家安全风险后，CFIUS通常需要采取缓解措施、自愿撤销投资或其他措施来解决国家安全风险，未申报交易可能会导致 250,000 美元或交易价值的罚款（以较高者为准）。

（五）以支持战略产业为导向

为加强美国保护本土消费者以及美在国际标准制定中的领导地位和竞争力，2023年5月4日美国发布《美国政府关键和新兴技术国家标准战略》[10]，强调了美国对制定关键和新兴技术（Critical and emerging technologies，CETs）国际标准的支持，重点关注：（1）通信和网络技术，（2）半导体和微电子技术，（3）人工智能和机器学习，（4）生物技术，（5）定位、导航和授时服务，（6）数字身份基础设施和分布式账本技术，（7）清洁能源生产和储存，（8）量子信息技术。特殊应用领域包括：（1）自动化和连接的基础设施，（2）生物银行，（3）自动化、连接性和电气化运输，（4）关键矿产供应链，（5）网络安全和隐私，（6）碳捕获、清除、利用和储存。为了确保美国在关键领域的竞争力，尤其是在技术和创新方面，美国政府在2023年度审查政策中明确表达了对特定战略产业的支持。这意味着政府将提供更多的支持和激励，以鼓励本国企业在这些领域进行投资。美国政府通过采取一系列政策措施，如提供税收激励、研发资金和市场准入便利，鼓励本国企业投资并推动技术创新。

三、美对外投资审查：影响深远的审查政策变化

在强化针对外国对美国投资进行审查，以“国家安全"为名限制外国投资的同时，伴随着限制投资外国竞争对手的措施升级，美国政府越来越关注某些技术和投资资金向中国等美国境外国家的转让。

（一）重心侧重高科技领域

2023年8月9日，美国总统拜登签署关于解决美国对有关国家的某些国家安全技术和产品的投资问题的第14105号行政令，授权美国财政部部长禁止或限制美国对中国半导体和微电子、量子信息技术以及人工智能三个领域的某些投资。美国财政部同时发布了拟议规则预先通知（Advanced Notice of Proposed Rulemaking，ANPRM）（简称“拟议规则"），详细说明拟监管范围，并在45天内进行公示和征求意见。该项规则主要针对“受管辖的国家安全技术和产品"（Covered national security technologies and products），具体包括半导体和微电子、量子信息技术、人工智能三个行业领域中对“受关注国家"[11]（Country of concern）的军事、情报、监控和网络相关能力至关重要的敏感技术和产品。从干预国际投资的角度，直接打压遏制了我国半导体和微电子、量子信息技术和人工智能三个行业领域的国际融资和技术交流。

2023年9月25日，美国商务部于《联邦纪事》发布《2022年芯片和科学法案》的最终“护栏"规则（Preventing the Improper Use of CHIPS Act Funding）[12]（简称“最终规则"），该规则于2023年11月24日生效。该规则旨在防止520亿美元的半导体制造和研究资金，被“对美国国家安全构成威胁"的国家利用。最终规则将半导体清单归类为对国家安全至关重要，从而使其受到更严格的限制。该清单由国防部和美国情报界协商后制定，涵盖了对美国国家安全需求至关重要的具有独特特性的芯片，包括用于量子计算、辐射密集型环境和其他专业军事能力的当前一代和成熟节点芯片。

（二）以“国家安全"为由大幅扩大审查交易范围

一方面，美对外投资审查的交易范围（Covered transactions），包括应申报交易（Notifiable transactions）和禁止类交易（Prohibited transactions）。应申报交易涉及威胁美国国家安全的“受辖国家安全技术和产品"，禁止类交易涉及对国家安全构成特别严重威胁的“受辖国家安全技术和产品"。涵盖了（1）股权收购（例如并购、私募股权和风险投资）及或有股权（Contingent equity interest）收购；（2）可转债融资；（3）绿地投资；（4）设立合资企业等交易类型。

另一方面，2023年5月9日，美国国会两党议员再一次提起《国家关键能力防御法案》（National Critical Capabilities Defense Act，NCCDA），该法案拟为美国对外投资创建一个整体政府审查机制，审查对供应链和关键行业的投资，以提高关键行业的离岸透明度，保护美国关键和新兴技术（CETs）安全及供应链安全。具体来说，该法案提出[13]：受辖交易包括：半导体、人工智能、量子计算、大容量电池、关键矿物和材料、活性药物成分和汽车制造。

（三）现有机制存在不确定性，具体实施细节待落地

首先，关于规则的最终确定需要时间。美国财政部通过提出83个问题来征求公众意见。在美国政府接收并回应大量公众意见的过程中，审查机制的最终规则可能需要经历数月，甚至更长的时间。这种不确定性意味着投资者难以准确预测规则的细节和实施细则，因此在投资决策和策略制定方面面临更多风险。

其次，现行规则对投资者留下了一定的裁量权。规定了被禁止的交易和需要申报的交易，但具体决策权最终掌握在投资者手中。这使得投资者需要在投资决策时自行判断某项投资是否需要申报或是否会受到审查。实践中，因对规则的解释和适用存在不同的理解，可能导致不同投资者在同一类投资上做出不同的判断。这种不确定性可能对投资者的战略决策产生重要影响。

回顾2023年度，美国对外投资审查政策体现了美国拜登政府 “小院高墙"的政策，核心是有针对性地限制美国主体对中国特定行业中的特定企业的投资，避免美国先进技术、资金和资源被用于可能对美国国家安全构成威胁的领域。但相关规则的具体应用细节在实践中仍然存在较大的不确定性。建议中国企业密切关注这些政策措施的最新进展，及时评估在这些措施下所面临的法律风险，以及这些措施可能对其投资和融资活动产生的影响。

四、2024年展望：关键趋势与战略规划

2024年，美国投资双向审查仍将面临一个复杂而多变的环境。预测2024年的美国投资双向审查将在多个方面经历显著的发展和变化，对外国投资者和美国国内企业都将产生深远影响。建议中国企业密切关注政治、国家安全、供应链、贸易、技术转移、国际合作和立法等方面的发展，以制定适应审查政策的战略规划。

（一）政治氛围的演变将发挥关键作用

审查政策往往受到不同政府领导下的外交政策和国家安全优先事项的影响。涉华政策和战略一直是美国选举的重要议题。2024年是美国总统选举年份，政治氛围可能会受到竞选活动的影响。目前来看，共和党的对华态度远比民主党强硬。新一届政府可能会重新评估对外国投资的政策，可能加强或放宽审查。随着新总统的上台或国会的政治构成发生变化，审查政策可能会出现显著改变。外国投资者需要密切关注政治变化，以调整其投资策略，以确保其投资符合相关审查政策。

（二）国家安全问题将继续在审查中占主导地位

美国对国家安全的担忧仍然是审查外国投资的主要因素之一。美国过去曾在“国家利益"、“国家安全"、“国家经济利益"等概念上有过不同讨论，但从2023年美国政府的政策来看，其将“经济安全"看成“国家安全"的重要部分，强调经济投资等因素在国家安全的作用，加大对涉及国家安全的投资审查。2023年9月14日，美国财政部长耶伦在财政部举行的美国外国投资委员会会议上发表主旨讲话称，“国家安全是审查外国对美投资时的优先考虑"。[14]随着新兴技术的发展，包括人工智能、量子技术和生物技术，这些领域可能会受到更多关注。同时，2024年其他高科技领域也可能会面临新的威胁和挑战，例如网络安全、生物安全和新兴技术的国家安全问题。外国投资者需要及时了解这些潜在趋势，并采取适当的措施来减轻潜在的风险。同时，美国财政部长耶伦强调，美国将与其伙伴和盟友密切合作，协调努力并加强其集体安全。美国在2023年七国集团峰会等多个场合亦试图说服其外国盟友出台与美国一致的对华投资审查政策。

（三）供应链安全将成为审查的核心考量

美国2024财年《国防授权法案》（National Defense Authorization Act，NDAA）[15]已由美国总统拜登于12月22日签署生效，其中多项条款延续了对国防关键供应链保持警惕的趋势，加强对供应链的监管，以减少国防部对外部其他所谓“相关国家"的依赖，确保关键产业的稳定性和安全性。这可能导致对涉及供应链的外国投资进行更严格的审查，特定行业，如卫生、半导体和电子制造，将受到更多关注。外国投资者需要重新评估其供应链策略，以确保可靠性，并在供应链中进一步提高透明度、加强合规管理措施。

（四）监管实施规则将更新细化、更加透明

2024年，美国政府将持续提高立法及执法透明度，推进其国家安全目标。美国投资安全助理部长保罗·罗森 (Paul Rosen) 在今年第二届 CFIUS 年度会议讲话中表示[16]，现代化CFIUS将继续完善其法规。预计2024年美国财政部将发布一项或多项拟议规则。通过发布的新的规则，进而：（1）提高对投资审查案件的处理和审查职能的效率；（2）更新CFIUS的处罚和执法机构；（3）增强委员会在未申报交易方面的工具和能力；（4）确保CFIUS广泛的工具和流程持续适合实时形势。

（五）技术转移风险将继续受到审查政策的关注，特别是在高科技领域

2024年，美国政府将继续关注技术转移风险，美国投资者对华投资可能会面临更多的监管，尤其是在高科技领域。目前美国出台的行政令等投资限制政策，体现了美国关注半导体、人工智能、量子信息技术等行业的技术发展，也是未来中美双方的发展关注重点。美国对中国等特定国家或实体的技术转移禁令可能会导致外国投资者放缓或重新考虑技术合作。

五、结语

在全球竞争日益激烈的经济环境下，中美在科技、经贸、供应链等领域的“竞争"和博弈趋势或难改观，美国政府将继续加强对外国投资的审查机制，特别是在关键与新兴技术领域。这一趋势意味着对外国投资者和特别是中国企业来说，相关投资将面临更为严格的审查和更高的合规要求。此外，对于中国企业来说，美国加强对华投资审查、限制关键与新兴技术和资本外流至中国，在中美科技交流通道上设置双向投资审查限制，无论以何种形式，对于中国企业获得技术和融资都是重大挑战。从2023年底开始，随着新一届美国总统大选预热，中美关系可能在后续受到美国政治周期的影响，由此带来的潜在扰动需要关注。中国企业对美投资需要灵活应对，不断调整其战略，以适应美国政府审查政策的变化。

一方面，从技术层面来看，中国企业应当预见到可能面临的技术断供、国际市场融资受阻以及指导和研发合作中断等技术层面的挑战。因此，他们需要提前做好人员布局、知识产权保护以及技术信息保存等措施，以降低技术风险。

另一方面，在资本层面，中国企业需要全面评估已完成的投融资业务，以预防被回溯审查的风险。对于正在进行或即将进行的投融资项目，企业需要采取措施，以应对美国政府对华投资限制的行政令可能带来的影响，包括游说、制定合同条款、承诺或分拆敏感业务等方式，以保护自身的利益。此外，对投资主体、投资标的和供应链等美国对华投资审查因素进行尽职调查，也是降低风险的关键步骤。

[注] 

[1] https://www.tuberville.senate.gov/wp-content/uploads/FARM-Act-Legislative-Text.pdf

[2] https://www.warner.senate.gov/public/_cache/files/2/b/2b4f7206-6125-4edb-b925-7e4c64f14bdb/620D5CBA3AE75F38CE6C4D38537684C2.final-two-pager.pdf

[3] 受辖交易通常分为四类：（1）制造业（Manufacturing），（2）金融、信息与服务（Finance, Information, and Services），（3）采矿、公用事业与建筑（Mining, Utilities, and Construction），（4）批发贸易、零售贸易与运输（Wholesale Trade, Retail Trade, and Transportation）。

[4] https://www.govinfo.gov/content/pkg/FR-2023-08-23/pdf/2023-17678.pdf

[5] https://home.treasury.gov/news/press-releases/jy1511

[6] https://www.voachinese.com/a/us-china-cfius-foreign-investment-national-security-20230914/7269360.html

[7] https://home.treasury.gov/system/files/206/CFIUS%20-%20Annual%20Report%20to%20Congress%20CY%202022_0.pdf

[8] https://home.treasury.gov/policy-issues/international/the-committee-on-foreign-investment-in-the-united-states-cfius/cfius-frequently-asked-questions

[9] https://home.treasury.gov/news/press-releases/jy1732

[10] US-Gov-National-Standards-Strategy-2023.pdf (whitehouse.gov)

[11] 美国仅将中国（包括香港特别行政区和澳门特别行政区）列为本次行政令中的“受关注国家"。

[12] https://www.federalregister.gov/documents/2023/09/25/2023-20471/preventing-the-improper-use-of-chips-act-funding

[13] https://delauro.house.gov/sites/evo-subsites/delauro.house.gov/files/evo-media-document/nccda-118th_house.pdf

[14] https://www.voachinese.com/a/us-china-cfius-foreign-investment-national-security-20230914/7269360.html

[15] https://www.congress.gov/bill/118th-congress/house-bill/2670/text

[16] https://home.treasury.gov/news/press-releases/jy1732