出口管制与经济制裁2024年度回顾及展望
出口管制与经济制裁2024年度回顾及展望
一、前言
2024年,国际贸易管制与经济制裁形势呈现出复杂多变态势。在全球经济复苏的背景下,各国政策收紧,贸易摩擦不断升级。美国持续加大对华贸易限制,范围涉及高科技领域产品和技术。中国也积极应对,通过自主可控和产业链升级,降低制裁影响。
值得注意的是,经济制裁手段被频繁用于地缘政治博弈,不仅加剧了国际贸易的紧张局势,还影响了全球经济的稳定性。受此影响,跨国企业面临合规风险,部分行业出现供应链重组现象。但是,挑战同样孕育着机遇,我国企业可通过加强自主创新、拓展多元化市场的方式,提升自身的国际竞争力。
本文将对2024年的出口管制和经济制裁形势进行综合回顾,并展望2025年可能出现的发展趋势。我们将从中美博弈、高科技出口管制、UFLPA法案、中国出口管制等角度进行深度分析,以为广泛关注此议题的各方人士提供参考。
二、2024年回顾:国际形势紧张与制裁加剧
(一)针锋相对的制裁与反制裁
近年来,美国将中国视为最重要的全球战略竞争对手,甚至在全球范围内鼓吹“中国威胁论”,胁迫他国选边站队、与中国脱钩断链,长期奉行“美国优先,小院高墙”战略,妄图迟滞我国科技发展,拉开技术代差。而中国正面回击美国的制裁,及时采取反制措施,中美规则博弈进入深水区。
1、中美制裁与反制裁
2024年,中美之间的制裁与反制裁行动愈发剧烈,呈现出不断升级的趋势。
2024年,中国被列入美国政府出口管制和经济制裁黑清单的个人及实体数量再创新高。截至2024年12月30日,中国企业及个人被列入黑清单的总数量为2222家。[1]

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面对美国制裁措施的滥用和升级,中国亦多次运用制裁和反制措施,对美国反华议员、军工企业等进行了有效的反击。
2024年4月11日,由于美国持续向中国台湾地区出售武器,中国外交部发布《关于对美国通用原子航空系统公司、通用动力陆地系统公司采取反制措施的决定》。依据《中华人民共和国反外国制裁法》,中方决定对参与向中国台湾地区出售武器的美国通用原子航空系统公司、通用动力陆地系统公司等《反制清单》列明的企业采取冻结其在我国境内的动产、不动产和其他各类财产,以及对其高级管理人员不予签发签证、不准入境的反制措施。
2024年5月20日,中国商务部安全与管制局发布公告,决定将参与对台湾地区军售的美国通用原子航空系统公司(General Atomics Aeronautical Systems),美国通用动力陆地系统公司(General Dynamics Land Systems),美国波音防务、空间与安全集团(Boeing Defense, Space & Security)列入不可靠实体清单,并采取禁止上述企业从事与中国有关的进出口活动、禁止上述企业在中国境内新增投资、禁止上述企业高级管理人员入境、不批准并取消上述企业高级管理人员在中国境内工作许可、停留或者居留资格的处理措施。不可靠实体清单工作机制还对美国波音防务、空间与安全集团处以金额为《不可靠实体清单规定》实施以来其对台军售合同金额的两倍的罚款。
2024年5月22日,由于美国以所谓涉俄罗斯因素为由对多家中国实体滥施非法单边制裁,且美国持续向中国台湾地区出售武器,中国外交部发布《关于对美国军工企业及高级管理人员采取反制措施的决定》,对12家美国军工企业及10名高级管理人员采取反制措施,冻结企业在我国境内的动产、不动产和其他各类财产,对企业高级管理人员不予签发签证、不准入境(包括香港、澳门)。
2024年6月21日,由于美国再次宣布向中国台湾地区出售武器,中国外交部发布《关于对洛克希德·马丁公司实体和高级管理人员采取反制措施的决定》。依据《中华人民共和国反外国制裁法》相关规定,中方决定对洛克希德·马丁公司相关实体和高级管理人员采取反制措施:冻结相关实体在我国境内的动产、不动产和其他各类财产;冻结高级管理人员在我国境内的动产、不动产和其他各类财产,禁止我国境内的组织、个人与其本人进行有关交易、合作等活动,不予签发签证、不准入境(包括中国香港、澳门地区)。
此外,中国外交部还于2024年5月21日、7月31日、9月18日、10月10日、12月5日、12月27日分别对具有干涉中国内政、损害中国主权和领土完整、侵犯中方利益言行的美国国会议员、国会前议员采取反制措施,如冻结资产、禁止交易、限制入境等。
2、中国企业的“涉俄”制裁风险
2024年,美国对俄罗斯的制裁措施显著升级,不仅深化了原有的经济限制和资产冻结手段,还进一步扩大制裁范围。
(1)因“涉俄”被列入SDN清单的中国主体数量统计
自2022年2月24日俄乌冲突以来,因“涉俄”被列入SDN清单的中国主体数量逐年递增。2024年,共173个中国主体因“涉俄”被列入SDN清单。中国个人和中国实体因“涉俄”被列入SDN清单数量统计如下:

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2024年,共有258个中国主体被新增列入SDN清单。其中, 因“涉俄”被列入SDN清单的中国主体共有173个,占比接近70%,数据统计如下:

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(2)中国因“涉俄”受制裁案例
2024年5月1日,美国国务院和财政部借口“涉嫌支持俄罗斯军工、能源发展”,制裁超280个主体。其中,中国22个主体被列入SDN清单,绝大多数被标记次级制裁,制裁原因主要是相关主体被认为实施规避制裁行为、向俄罗斯销售硝化纤维素、向俄罗斯主体供应高风险物项、涉及俄罗斯北极液化天然气2号项目等。[2]
2024年6月12日,美国财政部和美国国务院联合宣布扩大对俄制裁,增列了300多个个人和实体进入SDN清单,包含4名中国个人和41家中国实体。该措施旨在增加与俄罗斯进行交易的二级制裁风险,并限制俄罗斯军事工业基地获取美国软件和信息技术服务的能力。[3]
2024年8月23日,美国财政部海外资产控制办公室(OFAC)将多名个人和实体列入SDN清单,涉及1名中国个人和45家中国实体,该措施旨在打击俄罗斯国际供应链。[4]
2024年10月30日,美国财政部和国务院将多个主体列入SDN清单,涉及2名中国个人和52家中国实体,该措施旨在打击逃避第三国制裁者以及支持俄罗斯军事工业基地的俄罗斯生产商。值得注意的是,该次制裁中,两名瑞士律师安德烈斯·鲍姆加特纳(Andres Baumgartner)和法比奥·利贝罗·德尔科(Fabio Libero Delco)受到制裁,因为他们利用法律漏洞,帮助企业通过信托和公司结构来绕过美国制裁。此外,在本次制裁所涉的中国实体中,包含4家上市企业,包括北京动力源科技股份有限公司、浙江海德曼智能装备股份有限公司、武汉华中数控股份有限公司等。[5]律师由于其职业的特殊性、上市公司由于其体量较大,都较为容易成为美国政府关注的对象。不论是个人还是实体,都应当严守合规底线,注意规避国际贸易中的“涉俄”制裁风险。
(3)中国主体因“涉俄”被列入SDN清单的具体制裁原因分析
自2022年2月24日俄乌冲突以来,因“涉俄”被列入SDN清单的中国主体的被制裁原因主要有三大类,分别为:①受SDN清单主体拥有或控制或代表SDN清单主体行事;②为SDN清单主体提供支持;③在俄罗斯特定行业经营。2024年,中国主体主要因为“在俄罗斯‘科技’行业经营”而被制裁。
(4)因“涉俄”被列入实体清单的中国实体数量统计
自2022年2月24日俄乌冲突以来,因“涉俄”被列入实体清单的中国实体数量有所波动。截至2024年10月16日,共有119个中国实体因“涉俄”被列入实体清单。
2024年,共有246个中国实体被列入实体清单。其中,因“涉俄”被列入实体清单的中国实体共有52个,占比21%。数据统计如下:

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从上述统计数据可以看出,自2022年2月24日俄乌冲突以来,因“涉俄”被列入SDN清单的中国主体数量逐年增加,且主要因“在俄罗斯特定行业经营”而被制裁。每年因“涉俄”被列入实体清单的中国实体数量有所波动,且“涉俄”并非中国实体被列入实体清单的最主要因素。
3、UFLPA法案:涉疆制裁持续加码
2024年4月10日,美国海关边境保护局(CBP)以涉嫌强迫劳动为由对3家中国实体发出了暂扣令(WRO),其生产的工作手套在美国所有入境口岸被扣留。
2024年5月16日,美国国土安全部将26个实体列入ULFPA实体清单中,该清单包含从新疆维吾尔地区或从新疆政府或新疆生产建设兵团处获取材料,用于“扶贫”项目或“结对帮扶”项目或任何其他使用强迫劳动的政府劳工计划的设施和实体。
2024年5月20日,美国参议院财政委员会主席Ron Wyden称,众多汽车企业的供应链上都有同一家公司生产的零部件,该公司的产品因涉嫌强迫劳动问题被美国明令禁止进口。
新版UFLPA Strategy总结了过去两年的UFLPA执法情况,同时还将聚氯乙烯 (PVC)、铝和海鲜确定为新的UFLPA高优先级执法行业(High Priority Sectors for Enforcement of Uyghur Forced Labor Prevention Act),相关中国企业将面临FLETF的优先审查,可能面临UFLPA实体清单增列、出口限制、经济制裁和签证限制等风险,面临的特定地区供应链风险进一步提高。就此次新增执法行业而言,美方可能重点关注包括汽车零部件和其他铝制或含铝产品、PVC地板材料、海产品及相关加工品等。
4、中国商务部发起第一例不可靠实体清单调查
2024年9月24日,中国商务部发布不可靠实体清单工作机制公告,启动关于对美国某集团启动不可靠实体清单调查。中国商务部决定对美国某集团针对涉疆产品涉嫌违反正常的市场交易原则,中断与中国企业、其他组织或者个人的正常交易、采取歧视性措施等问题进行调查。这体现出《不可靠实体清单》成为中国政府维护国家安全和利益的有力措施。
5、中国金融机构制裁风险
近年来,美国等国家持续加强对俄罗斯的制裁,并不断对第三国释放执法信号。
2024年6月12日, OFAC修订了“俄罗斯军工基础”的定义,“俄罗斯军工基础”将涵盖所有根据经修订的第14024号行政令被制裁的主体。OFAC还更新了涉俄军事工业基础制裁措施相关的外国金融机构合规指引(“合规指引”),为中国金融机构开展涉俄业务带来了新的合规挑战和风险。
OFAC明确指出外国金融机构开展涉俄业务的主要风险来源有三类:(1)涉及所有根据第14024号行政令被制裁的主体;(2)涉及所有在俄罗斯科技、国防及相关物资、建筑、航空航天和制造行业从事经营活动的主体;(3)涉及从事关键物项清单中产品贸易的任何主体。此外,合规指引还提供了涉及制裁风险的4项具体行为示例。
为了减轻上述制裁风险,中国金融机构应采取措施识别并最小化其与俄罗斯军工基础及其支持者的接触活动。该等措施应是对基础客户尽职调查(CDD)程序和其他反洗钱(AML)控制程序的补充,对于检测、阻止和报告企图或涉嫌规避制裁的行为至关重要。中国金融机构应实施与其风险状况和当前与俄罗斯军工基础及其支持者的接触程度相称的控制措施。
(二)出口管制再升级
1、美国高科技出口管制趋严
基于目前全球供应链的复杂法律和政策因素,高科技领域出口管制问题愈发凸显,美国对华已形成由限制半导体产业扩展至对人工智能、网联汽车与生物安全领域的设备、技术、软件的围剿之势。
半导体产业仍是国际竞争的焦点,在地缘政治和贸易关系中发挥着关键作用。美国多次修订、澄清美国《出口管理条例》以进一步打击半导体制造物项和上游半导体制造设备等我国着力发展的高科技行业,力图限制我国相关龙头企业获取美国管制产品、技术和软件,干扰国内外供应链的稳定性。同时,美国与其国际伙伴协同修订出口管制相关法律法规和物项管制清单,旨在加强在半导体领域的管制。
2024年12月2日,美国商务部修订美国《出口管理条例》,发布《新增外国直接产品规则,以及对先进计算机和半导体制造物项控制措施的修订》,在过往系列芯片出口管制规则的基础上,进一步加强了针对半导体制造设备、先进计算、超级计算领域相关物项的出口管制,包括新增管控物项、设立新的外国直接产品规则等,以削弱中国企业生产先进节点集成电路的能力。同日,美国商务部发布Additions and Modifications to the Entity List; Removals from the Validated End-User (VEU) Program,将140家芯片行业实体(其中包括136家中国实体)增列至“实体清单”,对特定代工厂增加了实体清单脚注5,以打击芯片行业设计研发和制造企业的供应链稳定性和获取技术的能力。
在芯片行业之外,美国逐步将管制重点瞄准人工智能与网联汽车领域。美国并非直接禁止或限制中国企业通过美国云服务获得算力开展人工智能大模型的训练,而是美国政府将可以通过该规则大范围收集使用云服务的中国企业信息,并且在认定该大模型可能用于黑客攻击等恶意网络行为的情形下,禁止或限制中国企业使用云服务获得算力,这一趋势值得人工智能行业相关企业提高警惕。
美国认为中国汽车制造业已经主导全球及美国市场网联汽车的技术市场,对美国供应链安全造成了巨大危险。现代化汽车配备了大量网络连接设备, 如果这些在美国境内收集的信息被外国对手获取, 将对美国国家安全和公民隐私构成严重威胁。因此,2024年9月23日,美国发布一项拟议规则通知,将禁止含有中俄(受关注国家)的某些硬件或软件的网联汽车进口至美国或在美国销售。该举措是为了加强美国网联汽车供应链的安全性而采取禁限制措施,禁止销售或进口与中俄等受关注国家有“充分关联”的特定硬件和软件, 以及集成了这些组件的网联汽车,以应对和控制上述潜在风险。
2024年9月9日,美国国会众议院投票通过了《生物安全法案》。该法案主要内容包括禁止美国联邦机构与被视为具有“国家安全风险”的某些生物技术公司签订合同。中国多家生物医药公司被列入该法案。
2024年10月28日,美国财政部发布对华高科技领域投资限制最终规则(Provisions Pertaining to U.S. Investments in Certain National Security Technologies and Products in Countries of Concern)(“最终规则”),调整拟议规则的部分内容,要求美国人向美国财政部申报涉及受关注国家实体的相关受管辖交易;并禁止美国人从事涉及受关注国家实体的相关受管辖交易。该最终规则将于2025年1月2日生效。
美国对华重点打击领域已由半导体行业扩展至人工智能、网联汽车以及生物医药领域,未来可能会进一步收紧相关限制措施并逐步扩大到其余领域,例如量子计算等领域。
2、美国商务部在出口管制领域执法加严
根据BIS发布的《2024出口管制执法年报》(Export Enforcement: 2024 Year in Review),在2024年度内,BIS在出口管制领域重点针对中国等“外国对手”进行了多项执法行动,包括加强关键技术保护、构建国际合作网络。BIS的年度执法显示出美国政府在出口管制领域内施行的严格高压政策。
首先,根据该年报,2024年度内,美国商务部通常与司法部、联邦调查局等多部门联合调查、执法,旨在阻止中国获取美国先进技术。这些美国先进技术主要集中于半导体、人工智能以及量子计算等高科技领域。多家企业被增列至实体清单,更有中国公民因非法出口半导体制造设备至中国被判有罪。
此外,BIS在已有的国际合作组织架构下,继续加深了国际执法合作的深度。包括与日本、韩国等国家,共享执法信息和最佳实践经验;与澳大利亚、加拿大、新西兰和英国举行年度出口执法会议,签署多项双边协议。
其次,在执法方式方面,BIS创新性地优化技术管控与行政处罚方式,修订处罚指南,首次将“地址”增列至实体清单,并开发新型商务筛查系统(Commerce Screening System),用于全自动筛查美国出口许可证申请中涉外实体。
最后,该年报显示,高校与研究机构已成为BIS重点监管对象。在2024年度内,美国商务部扩大 “学术推广计划”(Academic Outreach Initiative),并发布一套针对学术机构的出口合规资源指南,帮助高校识别潜在风险并保护研究安全。这对美国高校与中国实体的合作增加了相对的合规压力。
3、中国加强出口管制立法与执法
2024年5月30日,商务部发布2024年第21号公告,对航空航天结构件及发动机制造相关装备及软件、技术等实施出口管制。[6]2024年7月31日,商务部发布2024年第31号公告,优化调整无人机出口管制措施,适度调整了管控范围,依法取消了对特定消费级无人机的临时管制,重申并加严了对民用无人机违规转用的规定。该公告有松有紧的动态调整,着眼于发展与安全。[7]2024年8月15日,商务部发布2024年第33号公告,对锑等物项实施出口管制。[8]宣布自2024年9月15日起,对锑相关物项实施出口管制,包括锑矿及原料、金属锑及制品、锑的氧化物、有机锑化合物、锑的氢化物、锑化铟以及金锑冶炼分离技术等。[9]这些条例和公告体现了中国在维护国家安全和利益、履行防扩散等国际义务的同时,也努力平衡产业发展和国际贸易的需要。
2024年9月18日,国务院总理李强主持召开国务院常务会议,审议通过了《中华人民共和国两用物项出口管制条例(草案)》。[10]2024年10月19日,中国国务院公布《中华人民共和国两用物项出口管制条例》,自2024年12月1日起施行。自20世纪90年代以来,中国依据两用物项的不同分类,陆续颁布多项行政法规与规章制度,有效促进了国家安全与利益的维护,并切实履行了包括防扩散在内的国际责任。至2020年,随着《出口管制法》的正式发布与实施,中国确立了统一的出口管制体系。鉴于此,在当前法律框架下,整合并优化现有分散的管制条款,基于实践经验编纂一部综合性的两用物项出口管制条例显得尤为重要。[11]《出口管制条例》的通过标志着中国在出口管制领域立法工作的重要进展,对于加强和规范两用物项的出口管制、维护国家安全和利益、履行防扩散等国际义务有着里程碑式的意义。2024年11月15日,中国商务部会同其他国家机关发布《中华人民共和国两用物项出口管制清单》,其立足于中国国情并与国际通行规则接轨,为出口经营者申请相关物项出口许可,以及商务部等部门实施行政许可和监督执法提供了重要依据。作为《出口管制法》与《两用物项出口管制条例》的配套文件,清单的正式出台标志着我国在两用物项出口管制领域已建立起现代化、国际化,统一、规范的物项编码管理体系。
2024年12月3日,在美国商务部增列136家中国企业至实体清单后,中国商务部发布公告,决定加强相关两用物项对美国出口管制,禁止两用物项对美国军事用户或军事用途出口;原则上不予许可镓、锗、锑、超硬材料相关两用物项对美国出口;对石墨两用物项对美国出口,实施更严格的最终用户和最终用途审查。任何国家和地区的组织和个人,违反上述规定,将原产于中华人民共和国的相关两用物项转移或提供给美国的组织和个人,将依法追究法律责任。
(三)大事记

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三、2025年展望与建议:做好应对潜在制裁风险的准备
(一)扩大对华涉俄涉疆次级制裁
2025年作为特朗普政府上台2.0时代,美国可能会继续利用次级制裁作为外交政策工具,特别是针对中国在俄罗斯和新疆地区的活动。随着地缘政治局势的发展,以及美国对于中俄关系深化的担忧,可以预见的是,美国政府将可能更加频繁地使用次级制裁手段来影响中国的相关行为。
这种策略可能包括,对与被制裁实体有业务往来的第三方企业实施连带处罚,旨在切断或限制这些企业的国际金融渠道,并施加经济压力。美国可能会通过扩大制裁范围、加大执法力度等方式来提高次级制裁的有效性。同时,美国也有可能会与其他盟友协调立场,共同加强对华涉俄涉疆活动的制裁措施。
此种做法可能引发复杂的国际反应,包括来自中国和其他国家的反制措施、全球供应链的进一步分裂,跨国公司的合规成本增加,并可能加剧全球经济的不确定性。各国企业需持续关注相关法律法规的变化,确保自身的经营活动符合国际法及所在国法律的要求。
(二)美国加强反规避执法
近年来,美国不断加大反规避执法力度,通过严格审查和调查,防止外国企业通过各种手段规避贸易法规。
美国商务部和财政部等机构加强联动,发布了关于主动披露潜在违规行为的执法说明,预示着后续相关部门在执法领域将进一步加强联动。这显示出美国在贸易合规方面的执法将越来越严格,对企业的风险管理提出了更高要求。各国企业面临更高的贸易成本和不确定性,甚至影响其全球业务布局。
(三)高科技脱钩断链
高科技的脱钩断链趋势日益明显。在网联汽车方面,美国出于自身利益考虑,对关键技术和数据的管控加强,限制与其他国家的合作,这可能导致技术发展的不平衡和市场的分割。云服务领域同样如此,数据安全和隐私保护成为借口,阻碍了国际云服务交流与合作。
令人担忧的是,一旦这种脱钩断链未来可能从高科技领域扩展到传统领域,全球产业链将遭受重创,传统产业的创新和升级也会受到阻碍。各国之间的经济联系将被削弱,贸易成本将大幅增加。
经济全球化是大势所趋,脱钩断链并非长久之计,短视行为将损害全球利益。只有通过开放合作,才能实现互利共赢,让科技更好地为人类服务。
(四)全球供应链重塑
2024年,受贸易摩擦、地缘政治等因素影响,全球供应链正经历深刻变革。未来特朗普政府或将大幅上调对华关税,强调国内产业和就业保护。一方面,各国和企业加速寻找替代供应商,缩短供应链,提高本土化生产比例,以降低风险;另一方面,数字化、智能化技术的广泛应用,为供应链重塑提供了新动力。
在这一过程中,我国企业面临前所未有的挑战。一方面,要应对外部环境变化,及时调整供应链策略;另一方面,要抓住机遇,提升自身在全球供应链中的地位。我国政府已出台一系列政策措施,支持企业转型升级,推动产业链向高端延伸。
四、结语
纵观2024年,国际贸易管制与经济制裁形势复杂多变,美国对华贸易限制不断升级,中国积极应对。美国在高科技、涉俄涉疆等方面对中国制裁加码,中国也采取反制措施。
展望2025年,美国可能增加对华涉俄涉疆次级制裁手段使用频率,加强反规避执法,导致更多高科技脱钩断链,限制对华投资,全球供应链也将重塑,因此,中国企业可能面临更严苛的贸易环境。
中国企业需加强自主创新,拓展多元化市场,提升国际竞争力,更好地应对外部挑战。同时,国际社会应加强沟通与合作,推动科技进步和经济发展,避免脱钩断链损害全球利益。
[注]
[1]本文所有数据的统计均截至2024年12月30日。
[2]https://ofac.treasury.gov/recent-actions/20240501
[3]https://ofac.treasury.gov/recent-actions/20240612
[4]https://ofac.treasury.gov/recent-actions/20240823
[5]https://ofac.treasury.gov/recent-actions/20241030
[6]https://www.mofcom.gov.cn/zcfb/zc/art/2024/art_13b0c05339d14fb3a3240ddba34006f9.html
[7]http://chinawto.mofcom.gov.cn/article/jsbl/zszc/202409/20240903535833.shtml
[8]https://www.mofcom.gov.cn/zwgk/zcfb/art/2024/art_a4711acb06364199a3c5a06d7f2be6d8.html
[9]https://aqygzj.mofcom.gov.cn/qdml/art/2024/art_b907a108e35945db9f8b04e1ed77b659.html
[10]http://exportcontrol.mofcom.gov.cn/article/gndt/202409/1038.html
[11]https://mp.weixin.qq.com/s/IMHBfwKivZL97jasAuhn4g