2025年12月30日，《证券期货市场监督管理措施实施办法》（中国证券监督管理委员会令第231号，以下简称“《实施办法》”）正式审议通过，并将自2026年6月30日起施行。关于证券期货市场监督管理措施（以下简称“证券监管措施”或“措施”）的系统性规范始于2008年颁布的《证券期货市场监督管理措施实施办法（试行）》（证监发〔2008〕158号，以下简称“《试行办法》”），自《试行办法》实施以来，其在规范措施实施、维护市场秩序、保护相对人合法权益等方面发挥了积极作用，但也在措施定位、当事人程序性权利保障、措施记载内容等方面暴露出一些问题。有学者将证券监管措施对行政法学理论与实务的挑战概括为：法律定位不清、行政程序缺失、司法审查乏力[1]。随着资本市场深化改革持续推进和法治建设不断加强，证券监管措施亟须在制度化、规范化、程序化方面进一步完善。

《试行办法》实施后，中国证监会就《试行办法》的修改多次征求意见，正式审议通过的《实施办法》不仅对证券监管措施的定位进行了厘清，并且坚持程序法定位，显著提升了监管行为中对当事人权利保障的水平。

一、重新认识证券监管措施

（一）证券监管措施的法律依据与定位演变

1、新《证券法》实施前，证券监管措施的定位与部分措施的法律授权有待进一步明确

随着我国资本市场的持续发展，中国证监会在实践中运用了大量形式多样的证券监管措施，诸如责令改正、监管谈话、出具警示函、限制股东权利、限制分红等。但是，在2019年修订的《中华人民共和国证券法》（下称“新《证券法》”）实施前，部分证券监管措施缺乏法律授权，且证券监管措施的定位亦不明确。

在法律授权方面，新《证券法》实施前，虽然《证券法》及其他法律、行政法规规定了部分证券监管措施，但实践中，证监会出于监管需要，亦通过部门规章等形式创设了其他众多措施。但是，证监会所创设的措施在法律授权层面存在一定的模糊地带，有待进一步明确。

在定位方面，证券监管措施的定位不明确导致其性质争议不断。一方面，证监会在2002年的《关于进一步完善中国证券监督管理委员会行政处罚体制的通知》（证监发〔2002〕31号）中即提出“非行政处罚性监管措施”的概念，但学界中仍然存在行政处罚说、行政强制说、行政指导说、独立行为说以及分别定性说等多种观点。这一性质争议背后所指向的核心实践问题在于：证券监管措施是否适用《行政处罚法》《行政强制法》等法律。

2、新《证券法》对证监会自行设定的证券监管措施予以概括性授权，《实施办法》对措施的定位进一步明确

新《证券法》第一百七十条第二款规定：“为防范证券市场风险，维护市场秩序，国务院证券监督管理机构可以采取责令改正、监管谈话、出具警示函等措施。”

在法律授权方面，上述条款为证券监管措施提供了上位法依据，且条款中包含“等”字，首次为证券监管措施提供了概括性法律授权。对此，证监会于2020年就修订《试行办法》公开征求意见稿的后附起草说明即载明“新《证券法》第一百七十条第二款……为证监会实施法律、行政法规规定之外的监管措施提供了明确的制度依据”。

在定位方面，上述条款明确证券监管措施的目的在于“为防范证券市场风险，维护市场秩序”，亦即证券监管措施具有防范风险功能。《实施办法》第二条对措施的定位进一步规定：“本办法所称监督管理措施是指中国证券监督管理委员会及其派出机构为了保护公共利益、及时矫正违法行为、防范市场风险、维护市场秩序，依法对当事人采取的下列措施：……”这一定义在新《证券法》界定的“防范风险”的功能基础上，进一步强调了“及时矫正”功能，同时增加了“保护公共利益”的表述。笔者认为，“防范风险”与“及时矫正”精准地抓住了证券监管措施的本质，亦即只要存在风险隐患，监管机构就可以采取相应措施，从而实现对公共利益和市场秩序的前端保护。

（二）对证券监管措施性质的再认识

笔者认为，基于上述法律依据与定位演变，在新《证券法》与《实施办法》的背景下，可对“证券监管措施”的性质加以重新认识。

首先，应区分“证券监管机构有权采取的措施”与“证券监管措施”两个概念。前者为证券监管机构依法有权作出的所有行政行为，内涵更丰富、外延更广，既包括行政处罚、行政强制措施、行政许可等已型式化的行政行为，亦涵盖尚未被型式化的其他多样化行政行为；后者则以新《证券法》第一百七十条第二款为上位法依据，并限于《实施办法》所规定的具有防范风险与及时矫正的功能定位的行政行为。

其次，证券监管措施属于行政法律行为，而非行政事实行为。行政法律行为是指行政主体依职权作出的影响当事人权利义务关系、产生法律效果的行为[2]。对于证券监管措施而言，诸如限制业务活动、限制股东权利等具有强干预性并产生不利法律效果的证券监管措施，无疑属于行政法律行为。不仅如此，所有证券监管措施根据《证券期货市场诚信监督管理办法》第八条的规定均会计入诚信档案，从而影响市场主体的经营活动，以及依法或事实上产生其他不利法律效果。因此，即便是“监管谈话”这类形式上相对温和的措施，也并非仅是一次事实上的沟通谈话，而应被纳入产生法律效果的行政法律行为范畴。

最后，随着《实施办法》的实施，证券监管措施将在行政行为型式化的道路上迈出重要一步，与其他行政行为的界分将更加明显。行政行为型式化的意义，有学者将其概括为：制度化功能、衔接性功能、储藏性功能[3]；亦有学者将其概括为稳定化功能、减负功能、衔接功能，以及通过提高明确性、稳定性以及可预测性来提高行政的可理解性与可接受性[4]。实践中，早在2010年，证监会颁布的《中国证券监督管理委员会行政复议办法》第七条便将行政监管措施与行政处罚、行政强制措施、行政许可等行政行为并列，随着新《证券法》及《实施办法》的实施，证券监管措施的定位更加精准后，其与其他行政行为的边界亦会更加清晰。

（三）证券监管措施与行政处罚的关系

对于证券监管措施与行政处罚的关系，2014年全国证券期货监管工作会议曾有过专门论述：监管措施是对市场主体合规性和审慎性监管过程中实施的矫正性措施，主要作用是防止风险蔓延和危害后果扩散，对时效性要求较高；行政处罚措施是对违法违规行为实施的惩罚性措施，具有实体性、结论性等特点，主要作用是惩戒[5]。

《实施办法》亦延续了上述精神。根据《实施办法》的定义，证券监管措施的核心目的在于防范风险与及时矫正，而行政处罚的核心目的在于制裁惩戒。因功能定位不同，两者在法律保留密度、主观过错要件、时效逻辑、是否适用一事不二罚等方面有所区别。

以“警告”与“出具警示函”为例，前者属于行政处罚，后者则属于证券监管措施。仅从字面难以区分两者，但从行政行为的核心目的来看，两者性质迥异：“警告”旨在对违法行为予以制裁惩戒，“出具警示函”则旨在风险初现时通过出具警示函提前消除风险或矫正违法状态。尽管两者均对相对人产生不利法律效果，但因其目的不同，分别归属于行政处罚与证券监管措施两类不同的行政行为。

值得注意的是，《实施办法》第二十二条还对证券监管措施与行政处罚的衔接作出了创新性规定：“违法行为被给予行政处罚的，不再采取监督管理措施，但为及时防范风险或者保护投资者合法权益，确有必要采取的除外；涉嫌犯罪的，应当依法移送司法机关处理。”该规定既避免了重复执法，又保留了对防范风险与保护投资者合法权益情况下的弹性干预，体现了原则性与灵活性的统一。

（四）证券监管措施与行政强制措施的关系

对于证券监管措施与行政强制措施的关系，在目的上，两者在一定范围及程度上具有相似性。此外，《行政强制法》规定的行政强制措施不仅包括对财物的暂时性控制，还通过“其他行政强制措施”的兜底条款为其适用范围的扩展预留了空间。由此引发一个值得深入探讨的问题：对于限制股东权利等证券监管措施而言，其是否属于行政强制措施？是否应适用《行政强制法》？

笔者认为，证券监管措施可以分为一般证券监管措施与金融业审慎监管措施。前者包括责令改正、监管谈话、出具警示函等，主要发挥提示、督促和纠正功能，其与《行政强制法》显然无关；后者则包括限制股东权利、限制转让财产、限制业务活动等，具有更强的干预性，其与《行政强制法》的关系值得进一步讨论。

对此，《行政强制法》第三条第三款规定：“行政机关采取金融业审慎监管措施、进出境货物强制性技术监控措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。”围绕该条款的理解，理论界与实务界存在不同观点，笔者倾向于如下解释：

一方面，《行政强制法》采取了“金融业审慎监管措施”的表述。然而，由于“审慎监管”的概念缺乏立法定义，其内涵具有不确定性，且随时代发展有所变化，故如何理解此处的“审慎监管”至关重要。若将“审慎监管”与“行为监管”的概念对应，是否意味着还存在“金融业审慎监管措施”与“金融业行为监管措施”的区分？进而还将引出两者各自与《行政强制法》关系的问题。笔者认为，此处的“审慎监管”可广义解释为审慎性监管，即强调金融监管的审慎性理念，而非特指与“行为监管”相对的狭义范畴。事实上，在《行政强制法》颁布的2011年及之前，“行为监管”这一提法尚不普遍，当时“审慎监管”概念的外延与内涵更广。此外，即便是在近期的一些行政法规、部门规章中，“审慎监管”亦可在广义解释口径下使用[6]。

另一方面，金融业审慎监管措施本质上属于特别行政强制措施。根据全国人大法工委编写的《中华人民共和国行政强制法释义》，法律、行政法规对金融业审慎监管措施另有规定的，从其规定，不再适用作为一般法的《行政强制法》[7]。笔者认为，新《证券法》已对证券监管措施作出概括性授权，《实施办法》亦对证券监管措施及其实施程序等事宜作出了细化规定。上述规定构成《行政强制法》第三条第三款所指的“另有规定”情形，因而证券监管措施无需再适用《行政强制法》。

二、《实施办法》的程序法定位

《实施办法》坚持程序法定位，为证券监管措施制定了一套程序体系，包括一般程序与特别程序。而对于证券监管措施的具体适用情形、适用标准、适用对象等事项则由法律、行政法规或中国证监会的其他规章予以规定。

（一）一般程序

一般程序是证券监管措施实施的普适性程序，包括如下制度：

第一，实施机构必须对措施的取证、决定、送达等全过程进行文字、音像等形式的记录并归档保存，实现执法全过程监督并为后续审查提供依据；

第二，现场执法必须由不少于两名具备行政执法资格的执法人员实施；

第三，《实施办法》规定了明确的办案期限，实施机构应在启动措施实施程序后六个月内作出决定，复杂案件经负责人批准每次延长不超过六个月；

第四，追责时效制度，违法行为两年内未被发现则不再采取措施，但依法另有规定或影响尚未消除的除外；

第五，建立了回避制度，执法人员与当事人有利害关系时应主动回避，当事人也有权申请回避；

第六，实施措施必须以事实为依据，实施机构需全面收集证据，且对于在其他事项中获取的证据材料，在符合真实性、合法性及关联性要求的情况下，也可以在本事项中使用；

第七，实施措施应当进行法制审核，法律、行政法规、规章另有规定的除外。

（二）特别程序

对于《实施办法》第二条第七项至第十四项所列措施，以及第十五项中对当事人权利义务有较大影响的“其他措施”，《实施办法》在一般程序的基础上增设了更为严格的特别程序，核心是保障当事人的合法权益。

特别程序要求实施机构在作出决定前，必须向当事人送达《事先告知书》，明确告知拟采取措施的内容、事实、理由和依据，并告知其依法享有的陈述、申辩等权利。当事人有权在规定期限内进行陈述和申辩，实施机构必须充分听取意见并复核其提出的事实、理由和证据，成立者应当采纳。若对《事先告知书》的内容作出调整，实施机构必须重新进行事先告知，也即遵守二次告知程序，确保当事人有再次申辩的机会，但作出对当事人有利变更的除外。

此外，《实施办法》还设立了紧急情况下的快速处置机制，即当出现证券基金期货经营机构监管指标恶化、经营管理情况恶化、发生重大风险事件或其他重大风险隐患等情形，若不立即采取措施将出现严重危害后果时，实施机构可以当场或通过电子通讯等方式听取当事人意见，不受事先告知程序的形式和时限的限制。在确实无法联系到当事人等特殊情况下，经实施机构主要负责人批准，甚至可以不适用事先告知程序。

值得注意的是，紧急程序受到严格的内部制约：首先，其适用情形有明确限定，必须是面临严重且紧迫的风险；其次，即使在紧急情况下，也应尽可能听取当事人意见；最后，对于无法联系当事人的极端情况，需要经过“实施机构主要负责人批准”这一关键内部控制环节。

三、《实施办法》规定的其他重要制度

（一）设定权限：法律、行政法规或证监会部门规章

基于新《证券法》的概括性授权，证监会有权设定及规范证券监管措施。根据《实施办法》第二条第一款第（十五）项以及第三条第一款的规定，证券监管措施及其实施程序均由法律、行政法规、证监会规章规定，证监会的行政规范性文件不得设定证券监管措施。

《实施办法》所附说明中进一步明确：“行政规范性文件不能新设监管措施的适用情形，但对于法律、行政法规、规章规定的适用情形，特别是一些原则性、兜底性规定，可以进一步细化。《实施办法》施行前由规范性文件规定的监管措施，将逐步进行清理，在清理之前继续适用。”

（二）时效制度：基于防范风险与及时矫正的核心目的构建

《实施办法》第八条第一款规定：“违法行为在二年内未被发现的，实施机构不再对该违法行为采取监督管理措施，法律、行政法规、中国证监会规章另有规定或者违法行为所产生的影响尚未消除的除外。”这一规定与《行政处罚法》第三十六条关于行政处罚时效的规定存在差异。

行政处罚时效制度的核心在于提升行政处罚效率、加强行政处罚功能、有利于违法当事人纠正违法并自觉守法、以及维护法的安定性[8]。因此，《行政处罚法》第三十六条第一款规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。”

然而，证券监管措施并不以制裁惩戒为目的，而是以防范风险与及时矫正为目的。因此，其时效规则并非单纯追求“过时不究”，而是围绕“是否仍有必要干预”展开动态判断。在此框架下，《实施办法》设置两年时限的同时，特别保留了两项例外：一是其他规范性文件另有规定；二是违法行为虽已超过两年，但其负面影响尚未消除。

（三）公开制度：区别于行政处罚的公开逻辑

与“具有一定社会影响的行政处罚应当依法公开”这一刚性要求不同，《实施办法》第十五条对除“责令公开说明”等具有公开要求的措施外，采取了更为灵活的“可以公开”原则。行政处罚的公开旨在通过公示违法行为及其法律后果，发挥警示、教育和威慑作用；而证券监管措施的公开，则服务于防范风险、及时矫正的核心目标。“可以公开”原则赋予了实施机构根据实际情况的裁量权，使其能在保障市场透明度与维护市场秩序之间寻求平衡。

结语：证券监管措施的新使命

《实施办法》的实施，标志着证券监管措施在经历十七年试行探索后，正式迈向了定位更加清晰、程序更加完备、体系更加健全的法治化新阶段。本次修订不仅是对《试行办法》的查漏补缺，更是对证券监管措施定位的聚焦与重塑，显著提高了措施的制度化、类型化、程序化程度。

依托新《证券法》的概括性授权与《实施办法》的精细化界定，证券监管措施已从原先定位模糊的“一揽子”规制工具，依法聚焦为以“防范风险”与“及时矫正”为核心功能的行政行为。通过概念界定、类型列举、权限归属、程序设置、法律效果以及救济途径等环节的完整构建，证券监管措施不仅在行政行为型式化的道路上走出了鲜明的部门法特色，亦为作为行政法总论经典命题的行政行为理论贡献了部门行政法的思考与探索。

[注]

[1]张红：《证券行政法专论》，中国政法大学出版社2017年第1版，第74-78页。

[2]何海波：《行政诉讼法》，法律出版社2022年第3版，第143页。

[3]林明锵：《论型式化之行政行为与未型式化之行政行为》，载于《当代公法理论》，月旦出版公司1993年版，第347-349页。

[4]赵宏：《行政行为的源与流》，法律出版社2025年第1版，第446-447页。

[5]《大力推进监管转型——肖钢同志在2014年全国证券期货监管工作会议上的讲话》，访问地址：https://www.csrc.gov.cn/csrc/c100028/c1002177/content.shtml.

[6]例如《证券期货行政执法当事人承诺制度实施办法》（国务院令第749号，2022年1月1日实施）第七条规定：“有下列情形之一的，国务院证券监督管理机构对适用行政执法当事人承诺的申请不予受理：……（六）国务院证券监督管理机构基于审慎监管原则认为不适用行政执法当事人承诺的其他情形。”又如，根据证监会《上市公司重大资产重组管理办法（2025修正）》第十二条规定：“上市公司及其控股或者控制的公司购买、出售资产，达到下列标准之一的，构成重大资产重组：……购买、出售资产未达到前款规定标准，但中国证监会发现涉嫌违反国家产业政策、违反法律和行政法规、违反中国证监会的规定、可能损害上市公司或者投资者合法权益等重大问题的，可以根据审慎监管原则，责令上市公司暂停交易、按照本办法的规定补充披露相关信息、聘请符合《证券法》规定的独立财务顾问或者其他证券服务机构补充核查并披露专业意见。”

[7]《中华人民共和国行政强制法释义》载明：“考虑到一些实际情况，有些行政法规也设定了行政强制，且是必要的，有的根据部门实际情况规定了具体程序，因此本法还规定了例外情形，即有些情况下，其他法律、行政法规有规定的，从其规定；没有规定的，依照行政强制法执行。这些例外情形有：本条第二款、第三款规定的应急措施或者临时措施、金融业审慎监管措施、进出境货物强制性技术监控措施”，以及“金融业关系国家金融秩序和群众的切身利益，有着特殊的运行规律和管理规则，为保证金融机构稳健运行，需要展开审慎监管……另外，在上述领域中法律规定已经较为齐备，排除适用并不会导致滥用权力”，见信春鹰主编：《中华人民共和国行政强制法释义》，法律出版社2011年版，第15-17页。

[8]胡建淼：《行政处罚法论》，人民出版社2025年第1版，第480-481页。