一、前言

2025年，进出口管制、经济制裁与国家安全审查等在全球经贸治理体系中的功能定位发生了具有标志性意义的转变。相关措施已不再仅作为应对特定安全事件或外交冲突的临时性政策工具，而是被主要经济体系统性地嵌入国家安全战略、产业政策与科技竞争框架之中，逐步演变为具有长期性、结构性影响的规则性安排。

在这一背景下，进出口管制、经济制裁与国家安全审查的作用边界持续外延，其影响不再局限于限制特定主体或交易行为，而是深度介入全球产业链分工、技术流动路径及跨境合规义务配置。对市场主体而言，相关规则带来的风险已从“是否被制裁、是否被列名”，转向是否被纳入规则适用半径，以及是否能够持续符合多法域叠加的合规要求。

从2025年的实践看，相关制度呈现出三个显著趋势：

一是制度化与程序化程度明显提升，进出口管制、制裁与投资审查措施通过立法、清单及配套执行机制不断固化为可预期的制度安排；

二是适用对象持续外溢，监管范围由传统意义上的直接交易方，扩展至中小供应商、金融机构、物流与技术服务提供者以及第三国中介主体；

三是规则交叉与制裁法律冲突加剧，不同法域在政策目标和执法逻辑上的差异和直接对冲反制，显著提高了跨境经营主体的合规复杂度与不确定性。

在此意义上，2025年可被视为进出口管制、经济制裁与投资审查由“政策竞争工具”向“国际经济治理规则”转型的关键节点。基于上述背景，本文在系统梳理2025年主要经济体在相关政策动态与执法实践的基础上，进一步分析其背后的制度逻辑与结构性影响，并对2026年的发展趋势作出前瞻性展望，为各类市场主体及政策研究者提供参考与判断依据。

二、2025年度回顾

（一）经济制裁主要动态

2025年，主要经济体在经济制裁领域的实践进一步表明，制裁已由以往针对特定国家或主体的“点状打击”，逐步演进为以规则和合规义务为核心的“体系化约束”。制裁措施不再仅依赖列名本身产生效果，而是通过对第三国主体、中介行为及间接支持行为的规制，实现跨法域的延伸适用，对全球经贸活动产生持续而深远的影响。

1、美国持续扩大对华经济制裁范围

2025年，随着特朗普政府重返白宫，美国进入新的政治周期。尽管行政当局发生更替，但在对华技术遏制与安全审查问题上的政策取向总体保持高度连续性，美国对华经济制裁与进出口管制措施并未出现方向性调整，而是在既有框架内持续推进并进一步细化。

从总体规模看，2025年美国对中国个人及实体施加的列管措施继续升级。根据公开信息与官方数据统计，截至2025年12月8日，被纳入各类美国出口管制与经济制裁相关“黑名单”的中国实体与个人累计达2,675家，较上一年度新增475家，增幅高达约22%。

在具体清单分布上，其中约235家中国主体被列入美国财政部海外资产控制办公室（OFAC）管理的特别指定国民清单（SDN清单），134家被列入美国国防部中国军事企业清单（CMC清单），涉及领域集中于半导体、人工智能、航空航天、新能源、互联网科技等战略性产业。上述数据从侧面反映出，美国所谓“去风险”政策已从宏观政策宣示，转向通过清单工具对具体企业、具体技术节点实施精细化的制度约束[1]。

近三年被列入美国“黑名单”的中国企业数量增长趋势

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从制裁事由结构看，2025年中国主体因“涉俄”因素被列入SDN清单的数量出现明显下降。根据公开数据统计，全年新增此类主体共71家，相较2024年大幅减少约59%。美国财政部在该类案件中仍主要援引第14024号行政令，理由集中于“向SDN主体提供物质性支持、协助或服务”以及“在俄罗斯特定行业开展经营活动”，制裁的法律逻辑与工具选择整体延续既有框架。需要注意的是，2025年因“涉俄”因素将中国实体列入SDN清单的情形，主要集中于拜登政府执政末期。

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与此形成对比的是，2025年因“涉伊”因素被列入SDN清单的中国主体数量显著上升，全年共计154家，占当年新增SDN列名主体总数的约53%。该趋势与特朗普政府重启并强化对伊朗“极限施压”政策密切相关，美国在此政策框架下明显加大了对被认为协助伊朗规避制裁、提供资金、贸易、运输或其他支持的外国主体的精准打击力度。

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此外，《维吾尔强迫劳动预防法案》（UFLPA）仍是2025年美国执法的重要法律依据。根据美国海关与边境保护局（CBP）公布的数据，2025财年CBP依据UFLPA共查扣货物7,186起，其中5,943起被拒绝入境，592起最终获释，涉案货物总价值约1.4亿美元[2]。与上一财年相比，被查扣货物的总体价值明显下降，但执法重点出现结构性变化——由此前以电子产品为主，转向汽车及航空航天相关产品，显示UFLPA执法已更加紧密地服务于美国当前的产业安全与供应链重构目标。

2025财年美国依据UFLPA法案执法数据

2024及2025财年查扣货物价值对比

2025财年美国查扣货物类型

2、中国反制机制进入实操与常态化阶段

2025年，中国在经济制裁与进出口管制领域的制度建设与实践运用呈现出明显深化趋势，其核心特征在于由原则性立法逐步走向系统化、主动性的制度构建。相关措施不再仅服务于个案反制，而是开始通过制度化工具参与国际经贸规则的对等博弈。

(1) 制度层面：反制裁实施机制的系统化落地

在制度建设层面，2025年的核心进展是《反外国制裁法》实施机制的系统化完善。2025年3月23日，国务院签署并公布《实施〈中华人民共和国反外国制裁法〉的规定》（以下简称“《反制裁实施规定》”），标志着自2021年《反外国制裁法》颁布以来，中国反制裁制度首次形成较为完整、可操作的执行路径[3]。

《反制裁实施规定》一方面明确了反制措施的跨部门执行体系，将签证、入境限制、财产冻结、查封扣押等不同类型措施，分别落实至外交、移民管理、公安、财政、金融监管、海关、市场监管、知识产权等具体主管机关；另一方面，对《反外国制裁法》中“其他必要措施”作出细化解释，明确涵盖进出口限制、在华投资限制、物项出口禁止、数据与个人信息提供限制、工作许可与居留资格限制以及罚款等多种手段。同时，该规定系统梳理了反制措施从调查磋商、作出决定、执行实施到救济与解除的完整程序，确立了在整改消除影响后申请缓解或解除措施的制度出口[4]。

整体而言，《反制裁实施规定》的出台，使中国反制外国制裁的法律工具由原则性授权转变为具备可操作性和可预期性的制度安排，为后续规则化运用反制措施奠定了基础。

(2) 工具层面：清单机制的高频启用

在具体政策工具运用上，2025年中国明显加大了对不可靠实体清单、出口管制管控名单及反制清单的使用力度，清单机制成为对外反制与风险管控的重要抓手。

首先，不可靠实体清单作为应对外国实体歧视性限制中国企业、损害中国国家利益的核心工具，在2025年被更为密集地启用。其次，依据《出口管制法》及《两用物项出口管制条例》设立的出口管制管控名单，也在实践中被频繁用于限制被认为可能危及国家安全或违反最终用户、最终用途管理要求的境外实体获取中国敏感物项。

此外，反制清单在2025年亦呈现出制度化扩展趋势。除外交部继续公告反制清单外，在《反制裁实施规定》实施后，商务部亦开始直接发布反制清单决定。例如，2025年8月13日，商务部将欧盟相关银行列入反制清单[5]；10月14日，又将某外国公司的数家美国相关子公司纳入反制范围，并禁止境内组织、个人与其开展交易与合作[6]。

从公开公告统计看，2025年商务部共将57家外国实体列入不可靠实体清单，将82家外国实体列入出口管制管控名单[7]。无论是发布频率还是覆盖数量，2025年均明显高于此前年度，显示清单机制已从“例外性工具”转变为相对常态化的政策选项，中国在对外经贸博弈中的工具运用主动性显著提升。

3、欧盟对俄制裁持续加码

2025年，欧盟对俄制裁进入新的实施阶段，全年共计推出四轮制裁措施（第16轮至19轮），其核心逻辑由以往侧重“直接打击俄罗斯本土主体”，逐步转向系统性切断俄罗斯获取资金、技术与服务的全球支持网络[8]。其中，第19轮制裁（于2025年12月生效）被普遍认为是迄今力度最强、覆盖范围最广的一轮，其显著特征在于欧盟首次在制度层面有意识地将非俄罗斯的第三方中介主体整体纳入制裁与进出口管制框架。

在该轮措施中，欧盟明确将“协助俄罗斯规避制裁的金融、物流与贸易服务提供者”作为重点打击对象，并在官方文件中专门使用“第三国银行与加密货币供应商（third-country banks and crypto providers）”这一分类加以界定[9]。在此监管逻辑下，共有12家中国实体（包括中国香港）被纳入加强进出口控制与贸易限制的相关清单，显示欧盟对第三国合规风险的认定标准显著趋严。

值得注意的是，欧盟此次制裁对象不仅限于终端贸易商，还首次将位于阿联酋、新加坡及中国香港的航运公司、船舶管理机构及石油贸易平台纳入制裁范围，反映出其对俄制裁已从单点制裁转向覆盖“资金—物流—技术—中介”的全链条监管模式。

（二）进出口管制主要动态

2025年，进出口管制在主要经济体国家安全工具箱中的地位进一步上升，其功能已由传统的贸易与技术管控手段，演进为与经济制裁、投资审查并行运作的核心制度工具。相关规则通过不断向研发、制造、供应链及关联主体外溢，持续重塑跨境技术流动与产业协作的合规边界。

1、美国强化对华全链条技术围堵

2025年，美国商务部工业与安全局（BIS）继续推进所谓“小院高墙”策略，并在实践中显著拓展进出口管制的覆盖范围与适用深度。美国进出口管制已不再局限于终端产品或特定技术节点，而是通过规则叠加与制度创新，逐步延伸至技术研发、制造过程及供应链全环节，形成对华技术遏制的制度化闭环。

2025年1月13日，BIS发布临时最终规则《人工智能扩散框架》，对《出口管理条例》（EAR）中有关先进计算集成电路的管制体系作出系统性调整。该规则新增管控物项ECCN 4E091，引入人工智能模型外国直接产品规则（FDPR），并增加与人工智能模型权重相关的“危险信号”合规指引，同时设立人工智能许可例外（AIA），并针对先进计算物项构建分级国家组管控体系[10]。上述调整标志着美国出口管制正式将“人工智能模型能力本身”纳入制度性监管对象，出口管制的关注重心由硬件逐步向算法与模型层面延伸。

2025年1月14日，BIS进一步发布《保障信息和通信技术及服务供应链：网联汽车》的最终规则，将网联汽车及其软硬件、服务全面纳入国家安全监管框架。该规则授权美国商务部长对涉及“受关注国家”的相关交易实施前置性审查，并在认定存在“不当或不可接受”（undue or unacceptable risk）的国家安全或数据安全风险时，有权直接禁止交易[11]。这一规则实质上将进口管制逻辑延伸至产业准入与交易审查层面，模糊了进口管制与投资审查之间的传统边界。

2025年5月13日，BIS又同步发布三份政策与执法指引文件，即《关于可能用于训练人工智能模型的先进计算集成电路及其他商品的管控政策声明》、《防止先进计算集成电路被转用的行业指南》以及《关于对中国先进计算集成电路适用通用禁令十的指南》，上述文件分别围绕先进计算集成电路在人工智能模型训练中的潜在用途、芯片转用风险防范，以及通用禁令十在中国先进计算芯片领域的适用问题作出进一步澄清[12]。上述文件并未引入全新法律工具，但通过强化合规预期与行业指引，在实务层面显著提高了企业在先进计算领域开展涉华业务的合规门槛。

2、美国BIS引入出口管制“50%规则”

2025年9月29日，BIS在联邦纪事发布题为《扩展最终用户管制至特定列名实体的关联方》（Expansion of End-User Controls to Cover Affiliates of Certain Listed Entities）的临时最终规则（Interim Final Rule，以下简称“IFR”），对《出口管理条例》（EAR）中实体清单（Entity List）、军事最终用户清单（MEU List）以及EAR第744.8条下与特定OFAC制裁项目相关的SDN清单的适用范围作出实质性扩展[13]。

根据该规则，若外国实体由一个或多个已列名主体或受限主体直接或间接、单独或合计持有50%及以上股份，则该外国实体原则上将被视为列名主体的关联方，自动适用相同的许可要求及相关限制[14]。该安排在制度逻辑上引入了类似于OFAC制裁体系中的“50%规则”，显著削弱了通过股权结构调整或关联主体重组规避出口管制的可行性。

尽管该规则原定于2025年9月29日正式生效，但在中美经贸高层对话取得阶段性进展的背景下，BIS于2025年11月10日宣布暂停执行该规则一年，延至2026年11月9日[15]。该决定并未改变规则本身的制度方向，而更多体现出在中美政治博弈背景下，美方为后续谈判保留政策弹性的策略性考量。

值得注意的是，尽管上述IFR已被暂缓生效，但美国商务部仍持续以实体清单（Entity List）作为核心监管工具，频繁对中国企业实施限制措施。2025年度，共有127家中国企业被增列至实体清单，同比增加约12%。截至目前，实体清单中涉及的中国企业数量已达1220家，军事最终用户（MEU）清单中列明的中国企业亦达72家，覆盖行业范围持续扩展。

3、美国《2026财年国防授权法案》正式签署

2025年12月18日，美国总统特朗普签署《2026财年国防授权法案》（National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2026，"NDAA 2026"），法案正式生效[16]。作为美国年度最具综合性和约束力的国家安全立法之一，NDAA 2026在人工智能、数据安全及政府采购等多个领域，对涉华技术与商业活动作出了更为明确且严格的制度性限制。

在人工智能与数据安全方面，NDAA 2026明确要求美国国防部及其承包商，对相关系统和设备中由特定中国公司开发或提供的人工智能模型予以移除。同时，法案将涉及人类遗传信息、医疗健康大数据等敏感信息的中美合作活动，明确界定为可能影响美国国家安全的高风险行为，并要求相关部门在审查和管理层面采取更为审慎和严格的态度。

在政府采购领域，NDAA 2026进一步规定，自2026财年起，将分阶段对由中国实体所有或控制的计算机、打印机等信息技术产品实施联邦政府采购禁令。值得注意的是，法案明确指出，该等限制不仅适用于直接供货情形，亦涵盖通过子公司、关联公司或其他受控实体进行的间接销售安排，从制度层面封堵了通过企业架构或交易路径设计进行合规规避的空间。

总体而言，NDAA 2026通过在人工智能、数据安全及政府采购等关键领域引入更具针对性的限制措施，显著收紧了美国国家安全相关合规边界，不仅进一步压缩了涉华技术和产品进入美国政府体系的空间，也对依赖跨境供应链、技术合作或多层级企业架构开展业务的市场主体提出了更高的合规要求。

4、美国联邦通信委员会（FCC）扩展“不可信供应商清单”

当地时间2025年12月22日，美国联邦通信委员会（FCC）发布公告，以所谓“国家安全”为由，将所有外国生产的无人机系统及其关键零部件等列入“不可信供应商清单”（Covered List）[17]。根据FCC相关规定，凡被列入该清单的设备，均不得获得FCC设备授权。鉴于FCC授权系设备在美国合法销售和分销的必要前提，上述措施在实质上切断了外国无人机新机型及相关产品进入美国市场的合规路径。

本次受控产品范围覆盖面广，不仅包括无人机整机，还进一步延伸至多项关键部件和配套要素，具体包括但不限于：

（1）数据传输设备（data transmission devices）；

（2）通信系统（communications systems）；

（3）飞行控制器（flight controllers）；

（4）地面控制站及UAS控制器（ground control stations and UAS controllers）；

（5）导航系统（navigation systems）；

（6）传感器和摄像头（sensors and cameras）；

（7）电池及电池管理系统（batteries and battery management systems）；

（8）电机（motors）；

（9）相关软件（associated software）；及

（10）所有NDAA 2025§1709(a)(1) 列明的通信和视频监控设备/服务（例如某些外国监控系统）。

5、中国出口管制迈向精细化与国际化

面对持续加大的外部压力，中国于2025年加快推进出口管制制度体系建设，实现了由以往侧重原则性立法，向规则创新与实操落地并重的重要转型。相关制度设计不仅着眼于风险防控，也在一定程度上体现出对主要经济体出口管制外溢做法的对等回应。

其中，2025年10月出台的稀土出口管制新规引发广泛关注。2025年10月9日，商务部发布第61号、第62号公告，首次明确将含有中国成分的境外稀土相关物项及技术纳入出口管制范围，并引入多项具有突破性的域外管辖制度安排[18]。

具体而言，一是引入“微量比例规则”，规定境外产品中若中国原产稀土元素的价值比例达到0.1%及以上，出口前须向商务部申请许可；二是确立“外国直接产品规则”，即便产品本身在境外生产，但若使用了原产于中国的稀土开采、冶炼、分离、金属冶炼、磁材制造或稀土资源回收技术，该产品也将被视为受控对象[19]；三是明确适用类似“50%规则”，61号公告规定对向境外军事用户的出口申请，以及向出口管制管控名单和关注名单所列的进口商和最终用户（包括其控股50%及以上的子公司、分公司等分支机构）的出口申请，原则上不予许可[20]。

上述制度设计在国际上被普遍解读为中国对美欧在高端制造、军工及新能源领域技术围堵的对等回应，尤其直指相关经济体对中国稀土资源及技术体系的高度依赖。

随后，中国对相关措施的实施节奏作出策略性调整。随着中美围绕经贸与科技问题展开多轮磋商，中国于2025年11月7日宣布暂缓实施上述稀土出口管制措施一年，延至2026年11月10日生效[21]。该安排与美方同期暂停适用BIS“50%规则”在时间上形成呼应，反映出双方在竞争博弈的同时，仍通过阶段性制度缓冲为政策沟通保留空间。

除稀土领域外，2025年中国在出口管制实体管控方面亦同步强化。全年内，中国商务部共将82家外国实体列入出口管制管控名单，重点针对半导体设备断供、歧视性技术转让以及危害中国国家安全和发展利益的行为，出口管制执法的针对性与精细化程度明显提升。

6、欧盟强化国际义务与成员国协同

2025年，欧盟出口管制政策的主要特征在于通过制度修订与清单协调，将多边出口管制机制形成的共识更系统地转化为欧盟内部的统一规则，并通过强化成员国间的信息共享与协同审查，提升整体执行的一致性与可预期性。

2025年4月14日，欧盟理事会通过 Council Decision (EU) 2025/779，对《军事技术和装备出口控制共同规则》（Common Position 2008/944/CFSP）作出重要修订[22]。修订后的第2条明确强调成员国对其国际义务和承诺的遵守原则，规定如拟议出口与成员国在联合国、欧盟或其他相关国际或区域控制机制项下承担的义务相冲突，成员国应拒绝出口许可，从而在制度层面强化国际规范在出口许可决策中的优先地位[23]。

在具体物项层面，欧盟于2025年9月8日更新《欧盟条例（EU）2021/821》附件I（两用物项管制清单）。本轮更新显著拓展了管制范围，将多项战略性前沿技术系统性纳入清单，包括量子技术、先进半导体制造与测试设备、先进计算集成电路、可编程逻辑装置，以及增材制造设备及材料、高温涂层技术、肽合成器等领域[24]。整体而言，该轮更新与瓦森纳安排、导弹技术控制制度（MTCR）及核供应国集团（NSG）等多边机制的年度调整保持高度一致，体现出欧盟在出口管制规则制定中对国际协调机制的持续依赖。

（三）国家安全投资审查主要动态

2025年，全球国家安全投资审查制度出现关键性演变。美国、欧盟等主要经济体同步升级其审查机制，标志着投资审查已由传统意义上防范外资进入的“单向防御工具”，演进为集外资准入管控、对外投资限制及国内关键活动监管于一体的复合型制度安排。

其突出特征在于审查逻辑的“双向收紧”：一方面，各国持续强化对外国投资的安全审查；另一方面，也开始系统性限制本国资本、技术与能力向外转移。同时，“国家安全”的内涵被不断扩展，审查程序趋于严格化与复杂化，投资审查与制裁、进出口管制之间的制度边界日益模糊。

美国方面，2025年2月，特朗普政府发布《“美国优先”投资政策》总统备忘录为全年国家安全投资政策奠定总体基调。该文件体现出明显的双向施压逻辑：对内，要求美国外国投资委员会（CFIUS）进一步强化审查力度，明确将绿地投资纳入审查范围，并将“关键技术”的界定从传统国防、半导体领域，大幅扩展至医疗、农业、能源等广泛经济领域，使国家安全审查的适用边界显著泛化；对外，则明确限制美国资本在半导体、人工智能、生物技术等八大关键科技领域，对“受关注国家”的投资活动[25]。

欧盟方面，2025年12月11日，欧盟就强化外商直接投资（FDI）审查机制达成政治协议，明确将军民两用物项、人工智能、关键原材料等领域纳入强制性审查范围，并要求成员国建立更为系统和持续的投资监测与信息共享机制[26]。该进展反映出欧盟正从以成员国为主导的分散审查模式，逐步转向更具统一性和前瞻性的安全审查框架。

值得注意的是，出口管制规则与外资审查制度正出现交叉适用的趋势，这一现象在“某半导体公司事件”中得到了集中体现。2025年9月29日，美国商务部工业与安全局（BIS）发布出口管制“50%规则”，对“实体清单”企业持股超过50%的子公司追加同等制裁，全面加强出口管制机制。在美国BIS的新规发布次日，荷兰经济事务与气候政策部援引1952年《物资供应法》，以“国家安全”和“公共秩序”为由，下达部长令，要求闻泰科技的控股子公司该半导体公司及其下属子公司、分公司、办事处等全球30个主体，全面暂停资产处置、知识产权转让及核心人员调整等各类变动操作，并实际剥夺中方股东的正常控制权。该事件是美国出口管制规则与欧洲外资安全审查机制在时间节点和适用逻辑上形成的跨域联动，构成出口管制与投资审查相互叠加、协同施压的典型案例。该案例表明，一国出口管制规则的调整，可能迅速被第三国通过外资审查或国内安全立法加以承接和放大，即便企业在技术来源、经营模式和财务状况等方面均符合法律与监管要求，仍可能因股权结构、投资背景或地缘政治身份，被纳入国家安全框架下的再审查对象，从而面临控制权受限甚至资产被冻结的实质性风险。

此外，2025年12月18日，随着美国《2026财年国防授权法案》（NDAA 2026）的签署，《全面对外投资国家安全法案》（COINS Act）正式成为美国联邦法律。该法案进一步将美国对外投资管制对象从中国扩展至包括俄罗斯、伊朗在内的六个“受关注国家”，并同步更新受管制的关键技术清单，新增了高性能计算和高超音速系统，标志着美国对外投资审查已全面进入立法驱动、长期化运行的新阶段[27]。

三、2026年展望与建议

展望2026年，全球进出口管制、经济制裁与国家安全投资审查体系预计将继续沿着制度化深化、适用边界外溢以及多工具协同运行的方向演进。相关规则已明显超越针对特定地缘政治事件的应急性安排，逐步固化为长期运行的治理框架，并深度嵌入主要经济体的产业政策、安全战略与对外经济关系之中。

在此背景下，企业及相关市场主体所面临的合规风险，已不再主要表现为个别交易或单一项目触发的偶发性问题，而是更多体现为由规则叠加、适用外溢及监管协同所带来的结构性、系统性不确定性。对合规管理能力的要求，亦由传统的“事后应对”逐步转向前置化、体系化与战略层面的风险治理。从趋势判断来看，2026年相关领域可能呈现以下几方面特征：

（一）“清单化治理”持续强化，风险外溢效应进一步放大

无论是美国的特别指定国民（SDN）清单、实体清单，欧盟针对第三国中介主体和规避行为的制裁清单，还是中国的不可靠实体清单与出口管制管控名单，清单机制已成为各方法律工具中兼具灵活性与威慑力的核心制度载体。

展望2026年，相关清单的动态更新仍将保持高频运行，其适用逻辑亦将进一步从“被列名主体本身”，延伸至“关联方”“控制关系”“实际受益人”以及“对受限行为具有实质性影响力的主体”。在此模式下，合规风险将不再局限于直接交易对手，而是通过股权结构、控制安排及业务协作关系实现跨主体、跨法域外溢，显著提高企业识别与管理合规风险的复杂度。

（二）“国家安全”概念持续泛化，多重规则交叉加剧全球运营复杂性

随着技术安全、数据安全、供应链安全与经济安全之间的边界不断模糊，进出口管制、投资审查与经济制裁之间的制度交叉和协同适用预计将更加频繁。相关监管措施不再沿着单一工具逻辑独立运行，而是逐步形成相互支撑、相互补充的复合监管体系。

在此情形下，企业仅依赖传统的货物属性、交易结构或合同安排来判断合规风险，已难以满足现实需要。技术来源与演进路径、数据的跨境流动与存储方式、最终用途及最终用户背景，以及合作对象在不同法域下的合规风险，均将成为风险评估中的关键变量。规则碎片化与监管标准差异的并存，也将对企业跨区域运营与内部合规协调能力提出更高要求。

（三）中美欧等主要经济体博弈呈现“高强度竞争与阶段性缓和并存”的长期态势

2025年，在全球经贸与科技竞争持续深化、地缘政治不确定性显著上升的背景下，中美、中欧围绕进出口管制、关键技术与产业安全等议题的博弈进一步加剧。但与此同时，相关方亦在特定阶段和具体议题上，通过对话机制与技术性安排，对高敏感摩擦风险进行有限管控，呈现出竞争与缓和并存的复杂态势。

在中美关系层面，双方于2025年10月下旬在马来西亚举行经贸磋商，就出口管制等重点议题开展沟通。作为磋商成果之一，美方宣布暂停实施其于9月29日发布的BIS“50%规则”一年，中方亦同步暂缓执行10月9日出台的稀土出口管制新规。上述安排并未改变双方在关键技术领域持续博弈的总体政策方向，但在规则适用的节奏、范围与执行方式上，体现出一定程度的技术性协调，有助于在短期内稳定政策预期，降低市场主体面临的合规与经营不确定性。

在中欧层面，2025年9月30日荷兰政府宣布冻结该半导体公司相关资产后，中方随即采取反制措施，限制该半导体公司中国公司及其分包商出口在中国境内制造的特定成品组件和子部件。此后，中国商务部就该半导体公司事件多次作出公开回应，明确指出荷方有关措施存在泛化国家安全概念、不当干预企业正常经营的问题。10月21日，中国商务部部长应约与荷兰经济大臣通话，就相关问题交换意见；11月8日，中国商务部表示同意荷方派员来华磋商；11月19日，荷兰经济大臣发布声明，宣布暂停针对该半导体公司的相关行政令。上述过程显示，在高度敏感的技术与产业议题上，中欧双方仍保留通过行政沟通与外交渠道对政策后果进行修正和缓冲的现实空间。

综合来看，上述实践表明，即便在结构性竞争长期存在、地缘政治因素持续上升的背景下，主要经济体在规则实施层面仍可能通过调整执行节奏、适用范围或配套安排，保留一定程度的政策弹性与风险缓冲机制。此类安排虽难以从根本上改变竞争格局，但在实践中有助于避免局部摩擦迅速升级为系统性对抗或全面“脱钩”，并为市场主体争取必要的调整和过渡空间。

展望2026年，类似机制预计仍可能在人工智能模型权重、生物制造关键设备、关键矿产资源及其上游技术等高度敏感领域反复出现。需要指出的是，这并不意味着相关经济体在技术安全战略上的方向性转变，更可能体现为在既定战略框架下，通过更精细化、更制度化、周期更长的方式，持续推进技术与产业层面的结构性调整与重塑。

（四）地缘政治冲突升级，合规不确定性加剧

2026年伊始，美国以“打击毒品恐怖主义”为由，对委内瑞拉采取军事突袭行动，直接拘捕委内瑞拉总统尼古拉斯·马杜罗及其配偶，并同步宣布将在美国境内就相关指控提起刑事诉讼。该行动在性质与手段上均构成对既有对委政策的重大突破，标志着美国对委内瑞拉的施压路径，已由持续近二十年的经济制裁、金融封锁与外交孤立，显著升级为集“军事威慑、刑事司法追责与资产控制（乃至强制接管）”于一体的复合型强制工具组合。

从政策演进角度看，此举并非孤立事件，而是美国近年来在特定国别问题上逐步强化“安全化治理”思路的集中体现，即在传统经济与法律工具之外，引入更具对抗性和不确定性的国家安全手段，以实现快速、直接且高度政治化的政策目标。这一变化不仅重塑了对委内瑞拉的双边关系框架，也对国际社会既有的主权、司法管辖与制裁边界认知形成实质冲击。

对全球企业，尤其是深度嵌入国际能源、资源与大宗商品贸易链条的中国企业而言，上述事件释放出高度警示性的合规信号：企业所面临的外部合规环境，已不再仅表现为规则体系日趋复杂、执法尺度持续收紧，而是进入规则、国家安全与强制行动深度交织的新阶段。一方面，经济制裁、进出口管制、投资安全审查等传统制度性工具仍将持续发挥基础性约束作用，但在特定情势下，其政策目标与执行效果可能被更高烈度的安全与执法行动所替代或叠加；另一方面，企业在进行国家风险与合规风险评估时，已难以仅依赖既有的制度性合规框架，而有必要将政治、安全、执法及经营层面的多重风险系统性纳入经营决策、资产布局及供应链应急预案之中。

在此背景下，2026年国际合规环境的一个显著趋势在于，制度性规则与国家安全领域非常规行为之间的界限正持续弱化，政策制定者在经济逻辑与安全逻辑之间进行策略性组合运用，正逐步成为常态化选项。相应地，企业合规管理的内涵亦随之发生转变：合规不再仅是对既有法律规则的静态遵循，而是一项融合法律判断、战略研判与地缘政治分析的动态风险管理过程。

[注]

[1]注：数据截止至2025年12月8日。

[2]注：数据统计截止至2025年12月27日。

参见：Uyghur Forced Labor Prevention Act Statistics | U.S. Customs and Border Protection.

[3]李强签署国务院令 公布《实施〈中华人民共和国反外国制裁法〉的规定》__中国政府网。

[4]实施《中华人民共和国反外国制裁法》的规定_外交、外事_中国政府网。

[5]中华人民共和国商务部令二〇二五年第5号。

[6]中华人民共和国商务部令二〇二五年第6号。

[7]中华人民共和国商务部。

[8]Timeline - EU sanctions against Russia - Consilium.

[9]19th package of sanctions against Russia: EU targets Russian energy, third-country banks and crypto providers.

参见：19th package of sanctions against Russia: EU targets Russian energy, third-country banks and crypto providers - Consilium.

[10]https://public-inspection.federalregister.gov/2025-00636.pdf

[11]https://public-inspection.federalregister.gov/2025-00592.pdf

[12]ai-policy-statement-training-ai-models-may-13-2025.

ai-counter-diversion-industry-guidance-may-13-2025.pdf

general-prohibition-10-guidance-may-13-2025.pdf

[13]https://www.federalregister.gov/documents/2025/09/30/2025-19001/expansion-of-end-user-controls-to-cover-affiliates-of-certain-listed-entities.

[14][A]ny entity that is at least 50 percent owned by one or more entities on the Entity List will itself automatically be subject to Entity List restrictions…This IFR similarly applies restrictions to entities at least 50 percent owned by listed `military end users' and certain sanctioned parties.

[15]2025-19846.pdf

[16]https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/2025/12/congressional-bill-s-1071-signed-into-law/#:~:text=S.%201071%2C%20the%20%E2%80%9CNational,State%20programs%3B%20supports%20a%20military.

[17]https://docs.fcc.gov/public/attachments/DA-25-1086A1.pdf

[18]商务部公告2025第61号 公布对境外相关稀土物项实施出口管制的决定。

商务部公告2025第62号 公布对稀土相关技术实施出口管制的决定。

[19]一、境外组织和个人（以下称“境外特定出口经营者”）在向中国以外的其他国家和地区出口以下物项前，必须获得中国商务部颁发的两用物项出口许可证件：

（一）含有、集成或者混有原产于中国的本公告附件1第一部分所列物项在境外制造的本公告附件1第二部分所列物项，且附件1第一部分所列物项占境外制造的附件1第二部分所列物项的价值比例达到0.1%及以上的；

（二）使用原产于中国的稀土开采、冶炼分离、金属冶炼、磁材制造、稀土二次资源回收利用相关技术在境外生产的本公告附件1所列物项；

（三）原产于中国的本公告附件1所列物项。

[20]二、对向境外军事用户的出口申请，以及向出口管制管控名单和关注名单所列的进口商和最终用户（包括其控股50%及以上的子公司、分公司等分支机构）的出口申请，原则上不予许可。

三、用于或者可能用于以下最终用途的出口申请，原则上不予许可：

（一）设计、开发、生产、使用大规模杀伤性武器及其运载工具；

（二）恐怖主义目的；

（三）军事用途或者提升军事潜力。

[21]商务部、海关总署公告2025年第70号 公布暂停实施商务部、海关总署公告2025年第55号、56号、57号、58号及商务部公告2025年第61号、62号的决定。

[22]Decision - EU - 2025/779 - EN - EUR-Lex.

[23]‘Article 2

Criteria

1.Criterion One: Respect for the international obligations and commitments of Member States, in particular the restrictive measures adopted by the United Nations Security Council or by the European Union, agreements on non-proliferation and other subjects, as well as other international obligations and commitments.

An export licence shall be denied if approval would be inconsistent with the international obligations and commitments of Member States.

[24]Specifically, this update of the EU control list provides for the addition of new dual-use items, including: 

• Controls related to quantum technology (e.g. quantum computers, electronic components designed to work at cryogenic temperatures, parametric signal amplifiers, cryogenic cooling systems, cryogenic wafer probers);

• Semiconductor manufacturing and testing equipment and materials (e.g. Atomic Layer Deposition equipment, equipment and materials for epitaxial deposition, lithography equipment, Extreme Ultra-Violet pellicles, masks and reticles, Scanning Electron Microscope equipment, etching equipment);

• Advanced computing integrated circuits and electronic assemblies such as Field Programmable Logic Devices and Systems;

• Coatings for high temperature applications;

• Additive manufacturing machines and related materials (e.g. inoculants for powders);

• Peptide synthesisers, and;

• Modification of certain control parameters and update of certain technical definitions and descriptions.

参见：2025 Update of the EU Control List of Dual-Use Items - Trade and Economic Security.

[25]America First Investment Policy – The White House.

[26]https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2025/12/11/foreign-direct-investment-council-and-parliament-reached-political-agreement-to-improve-fdi-screening/.

[27]https://www.congress.gov/118/plaws/publ31/PLAW-118publ31.pdf