引言

在当前经济下行、财政收入受限、地方债务问题等多重压力下，“好钢用在刀刃上”已成为国有资金使用的重要方针。其中，招投标活动作为资金配置的“第一道闸门”，其制度是否完善、运行是否高效，从根本上影响着国有资金投融资的成败与效益。

国家发展和改革委员会联合其他七部门于2025年10月29日发布《招标人主体责任履行指引》[1]（发改法规〔2025〕1358号，以下简称“《指引》”），该《指引》的具体条款中，包含了若干实质性新意与具体操作指向的规定，是对2024年5月2日实施的《国务院办公厅关于创新完善体制机制推动招标投标市场规范健康发展的意见》（国办发〔2024〕21号）中第三条“落实招标人主体责任”第（三）款“强化招标人主体地位”[2]部分的具体细化，旨在系统化、精细化地压实国资招标主体的责任。该《指引》已于2026年1月1日正式实施。

该《指引》共8章42条，针对全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资项目的招标采购活动，聚焦标前工作、招标、开标评标、定标、履约管理、监督管理等6项核心环节，指导招标人履行主体责任，为其提供具体的行为规范。

一、《指引》的性质及法律效果

《指引》由国家发改委等8部门联合印发，属于部门规范性文件，无法创设新的行政许可和行政处罚，是基于其上位法《招标投标法》及其《实施条例》对于招标人权利义务的细化，并不具有强制性的法律效力。

由此引发的问题是：对于招标人违反该《指引》的法律后果该如何评价？

《指引》对上位法（如《招标投标法》）中的原则性规定、法定义务进行具体化、程序化和操作化的阐释与细化，以规范性文件的方式创设具体的“管理性行为规范”，并将违反这些规范的行为，作为认定违反上位法并触发相应“法律后果”的事实依据。进一步地，从责任体系来看，违反《指引》的后果不仅限于法律责任层面，还可能触发直接的行政监管问责与内部管理责任。

1、通过制度衔接触发上位法责任：部门规范性文件在司法实践中通常不能直接作为裁判依据[3]，但其内容若与上位法（如《招标投标法》及《实施条例》）衔接，可能通过间接方式产生约束力。

以《指引》第八条中“依法可以不招标”的列举项为例。

• 首先，前三项为《招标投标法》第六十六条列举内容，第四到六项为《实施条例》第九条的列举内容，此为第一种衔接方式：直接重复上位法禁止性规定；

• 其次，第七项为《指引》新增列举项，此为第二种衔接方式：细化上位法原则。

• 若相关主体将依法必须进行招标的项目化整为零或者以其他任何方式规避招标，可溯及《招标投标法》第四十九规定的罚款、暂停项目执行或暂停拨付资金、处分直接责任人员等相关法律责任。

2、行政监管责任：若招标人因未履行《指引》的规范义务而引发纠纷，法院可能援引《招标投标法》而非《指引》裁判，但行政监管部门可独立依据《指引》问责。《指引》要求，招标人对招投标活动的科学性、合法性、廉洁性负主体责任，招标人履行主体责任情况，应当作为其上级主管部门实施监督管理的重要内容，并可作为纪检监察、审计等监督的参考。

3、内部管理责任：《指引》要求，国企招标人需将主体责任履行情况纳入企业生产经营责任落实情况，并主动向国资监管部门报告。

二、核心新增细化与强化内容分析

概括而言，《指引》对招标人的潜在实施效果将表现为：权责同步大幅加重，内部控制显著提高。

“权”的方面：在《指引》出台前，招标人为规避潜在的法律与审计风险，在操作中往往倾向于采取相对保守的策略，主动压缩选择空间，以最大限度避免触碰招投标法律法规的红线。而随着《指引》的颁布与实施，招标人的权利边界得到了清晰界定，在采购方式选择、投标人资格核验、异议处理以及定标决策等关键环节的自主权与决定权被实质性扩大。

“责”的方面：《指引》要求招标人从标前策划、文件编制、过程监督到招标后评价，需建立全链条、可追溯的责任体系。合规审查、风险防控、专业队伍建设成为刚性要求。招标人面临的内部审计、行政监督风险同步增加。

《指引》中的多项条款，在《招标投标法》《实施条例》确立的原则性框架基础上，进一步增设了具体操作要求，或对现有规范进行了细化与延伸。具体表现如下：

1、非依法必须招标项目的“成本-效率-效益评估机制”（第九条）

新增点：对于非依法必须招标项目，允许企业或者项目单位根据技术特性、同类项目历史交易情况、潜在投标人的市场竞争情况等，综合考虑招标的成本、效率、效益，判断是否招标；若招标成本高或无法有效竞争，原则上不进行招标，可选择询比采购、竞价采购、谈判采购、直接采购等方式开展采购。

2、标前策划方案（第十条）

新增点：要求招标人在招标前系统地策划招标方案，通过市场调研、咨询论证等方式，明确需求、进度、标段划分、技术商务要求、绩效评价、内部监管等事项。这要求招标人在招标开始前充分做足功课，从源头上降低后期因变更而引起纠纷或阻碍项目进程的可能，将风险管控前置。

3、招标人内部合规审查（第十三条第二款）

新增点：明确要求招标人建立招标文件内部合规审查机制，重点审查文件是否符合国家强制性标准、是否存在排斥限制潜在投标人情形、资格审查标准和评标标准科学合理性等，将合规审查从外部监督要求内化为招标人的强制性管理义务。

4、综合考虑全周期综合成本（第十四条）

新增点：对需要长期运维、更新、升级等服务的项目，报价需基于全周期综合成本，不得仅就个别产品或者服务进行报价，需要综合考虑招标项目的技术、质量、安全，以及项目建设、使用、维护、拆除、更新等全周期综合成本，实现从“最低价”向“全生命周期综合成本”的转变。

5、定期发布招标计划（第十六条）

新增点：要求招标人定期（以月/季/年为周期）发布招标计划，提前公开项目概况和投标人主要资格条件等信息。将招标信息公开的节点大幅提前，旨在从源头上促进公平竞争，是优化营商环境的具体体现。但是，该条第二款“因不可预见的紧急情况实施招标的除外”的但书规定，在具体执行中可能对制度刚性构成一定挑战，其实际效力将取决于对“公共利益”“社会关注度较高”等界定标准的把握。

6、招标人代表职责具体化（第二十四条）

强化点：《招标投标法》第三十七条规定，“评标委员会由招标人的代表和有关技术、经济方面的专家组成”，但未明确招标人代表的具体职责。相较于《关于严格执行招标投标法规制度进一步规范招标投标主体行为的若干意见》（发改法规规〔2022〕1117号）第一部分“强化招标人主体责任”的第（四）点“规范招标人代表条件和行为”[4]中首次简要规定了招标人代表在现场监督评标专家的职责。《指引》更加细化了招标人代表的职责，不仅要求其公正评审，更赋予其处理异常报价和监督投标违法行为的明确职责。

7、定标候选人核验（第二十七条）

新增点：允许招标人在定标环节对中标候选人进行核验，发现其存在弄虚作假、履约能力存疑等情形时，有权不确定其为中标人，或者重新招标。这赋予了招标人一定程度的“事实核查权”，是压实招标人主体责任的关键条款。该条明确规定四类不得确定为中标人的情形，涵盖违法行为、条件不符、履约风险及程序违规，并赋予招标人实质审查权。同时，该条区分了不同情形的后续程序：对于存在违法、不交保证金等行为，招标人可自主决定顺延中标或重新招标；对于资质变化、履约能力存疑等问题，则须交由原评标委员会审查确认，严格遵循评标、定标程序。

8、资料保存期限延长（第三十四条）

新增点：系统规定了招标人对招投标资料的管理责任，核心是建立完整、可追溯的招标投标全过程记录。该条款首次以清单形式详细列举了从计划招标到合同履约的全流程需归档资料，覆盖决策、交易、定标、履约及异议处理等所有环节，体现了全过程留痕的管理思想。

将招标投标资料的保存期限明确为不少于15年，超过《建设项目档案管理规范》（DA/T28—2018）中“建设项目文件归档范围和保管期限表”[5]对于未中标的投标文件的保存期限要求，为长期追溯和责任追究提供了保障。

同时也将资料管理从程序性要求提升为招标人必须落实的刚性内控职责，倒逼招标过程规范操作。

9、招标后评价制度（第三十七条）

新增点：要求招标人在合同签订后30日内对招标全过程的科学性与合理性进行系统复盘，将招标成效评估制度化。与《指引》开篇第三条提出的招标人“对招标投标活动的科学性、合法性、廉洁性负主体责任”形成呼应。廉洁性由纪检监察、审计等部门监督（《指引》第四十条），合法性有内部合规审查机制（《指引》第十三条）和外部监督（《指引》第三十八条）共同把关，科学性要求则体现为将招标全过程的评价责任直接赋予招标人，是压实其作为招标活动第一责任人的关键设计，推动其主动提升专业能力、优化招标投标活动质量。招标后评价制度要求招标人分析招标过程存在的问题不足，并采取针对性改进举措，旨在形成“实践-评价-优化”的管理闭环，而非简单归档。

三、招标人合规操作建议

面对《指引》带来的权责同步强化，招标人应化被动为主动，将合规要求转化为提升管理质效的内生动力。建议相关企业和项目单位采取如下系统行动落实《指引》要求：

1、制度自查

对企业现有招标管理制度与《指引》全文42条进行逐项比对，启动制度的修订与增补工作。重点围绕招标方案策划、招标文件合规审查、定标决策、异议处理、后评价制度、资料管理等全新责任链条，建立或完善对应的专项管理办法与实施细则，确保内部操作流程与《指引》要求全面衔接。

2、内部建设

针对《指引》赋予的新职责，对关键岗位人员组织开展专题培训。重点明确招标人代表在评标现场的监督与报告职责、合规审查人员对招标文件的审核要点与标准，以及定标决策者行使核验权与后评价职责的实施，将《指引》行为规范转化为清晰的岗位操作规范。

3、招标实施

在具体项目执行中，必须树立“全程留痕、闭环管理”的意识。从招标计划的定期发布、定标核验的决策，到合同履约的跟踪，每一个环节的决策依据、过程记录和成果文件均需规范留存。特别是行使定标核验权、处理异议及开展招标后评价时，务必做到程序严谨、理由充分、记录完整，构建经得起事后15年追溯及各类监督检验的完整证据链条。

4、外部合作

考虑到《指引》对专业性要求的深度与广度，招标人应客观评估自身团队能力。对于复杂项目或专业领域，建议积极探索与优质招标代理机构、法律顾问及行业专家建立稳定合作关系。借助外部专业力量，可在短期内有效弥补能力短板，协助完成高质量的方案策划、文件编制与合规审查，为依法合规履行主体责任构建可靠的外部支持防线。

[注]

[1]国家发展改革委、工业和信息化部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、农业农村部、商务部、国务院国资委八部门联合发布了《招标人主体责任履行指引》（发改法规〔2025〕1358号），https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/tz/202511/t20251111_1401536.html。

[2]《国务院办公厅关于创新完善体制机制推动招标投标市场规范健康发展的意见》（国办发〔2024〕21号）：三、落实招标人主体责任（三）强化招标人主体地位。尊重和保障招标人法定权利，任何单位和个人不得干涉招标人选择招标代理机构、编制招标文件、委派代表参加评标等自主权。分类修订勘察、设计、监理、施工、总承包等招标文件示范文本。加强招标需求管理和招标方案策划，规范招标计划发布，鼓励招标文件提前公示。加大招标公告、中标合同、履约信息公开力度，招标公告应当载明招标投标行政监督部门。落实招标人组织招标、处理异议、督促履约等方面责任。将国有企业组织招标和参与投标纳入经营投资责任追究制度从严管理。

[3]参见（2018）最高法行申6904号判决书：“县级以上人民政府及其主管部门制定发布的具有普遍约束力的决定、命令或其他规范性文件，不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力。”

[4]《关于严格执行招标投标法规制度进一步规范招标投标主体行为的若干意见》第一部分强化招标人主体责任（四）规范招标人代表条件和行为。招标人应当选派或者委托责任心强、熟悉业务、公道正派的人员作为招标人代表参加评标，并遵守利益冲突回避原则。严禁招标人代表私下接触投标人、潜在投标人、评标专家或相关利害关系人；严禁在评标过程中发表带有倾向性、误导性的言论或者暗示性的意见建议，干扰或影响其他评标委员会成员公正独立评标。招标人代表发现其他评标委员会成员不按照招标文件规定的评标标准和方法评标的，应当及时提醒、劝阻并向有关招标投标行政监督部门（以下简称“行政监督部门”）报告。

[5]参见《建设项目档案管理规范》（DA/T28—2018），表B.1 《建设项目文件归档范围和保管期限表》第2.3 未中标的投标文件（或作资料保存），保管期限为10年或项目审计完成。