前言

国家安全审查是加拿大对加拿大投资法律监管体系中最为核心和强有力的环节。在中资企业广泛参与全球矿业布局的背景下，无论是直接投资加拿大本土矿企，还是涉及加拿大企业持有的第三国资产，加拿大国家安全审查的合规风险已成为交易决策中的核心变量。本文关注2025年《投资国家安全审查指南》的更新内容及其发展背景，解析最新监管要求，并结合《指南》更新前后的交易案例包括中资企业的交易案例，为中资企业在这一新监管环境下的投资路径提供实务建议。

2025年3月5日，加拿大创新、科学和经济发展部（Innovation, Science and Economic Development Canada，下称ISED）发布了更新后的《投资国家安全审查指南》（Guidelines on the National Security Review of Investments，下称《指南》）[1]，对加拿大国家安全审查的关注要素、实施程序等进行说明，将外资审查的关注点从传统的国防安全，扩张至供应链控制权、产业依赖度等深层风险的评估。

近年来，加拿大政府将关键矿产明确纳入国家安全、经济安全与供应链安全的统一监管，构建起一套日益严密的监管体系。从2022年对关键矿产领域外国国有企业投资实施严格限制并下令三家中资企业撤资[2]，到2024年推进《加拿大投资法》（Investment Canada Act，下称ICA）的立法修订，及2024年7月发布的《关于加拿大关键矿产公司净收益审查的部长声明》，加拿大投资国家安全审查已呈现出严格化、扩张化的趋势。2025《指南》更新，既是对2024年修法的接续动作，也是这一政策趋势的必然产物。

在中资企业广泛参与全球矿业布局的背景下，无论是直接投资加拿大本土矿企，还是涉及加拿大企业持有的第三国矿产，加拿大国家安全审查的合规风险已成为交易决策中的核心变量。本文关注2025年《指南》的更新内容及其发展背景，解析最新监管要求，并结合《指南》更新前后的交易案例包括中资企业交易案例，为中资企业在这一新监管环境下的投资路径提供实务建议。

一、加拿大关键矿产交易的审查架构及演变趋势

加拿大的外资准入监管主要依据ICA及其配套条例。ICA于1985年出台，最初主要用于审查外国投资是否能为加拿大带来“净收益”（net benefit）。2009年引入了对外国投资涉及国家安全的审查，建立起外商投资国家安全审查与净收益审查的双轨制；这一修订要求对涉及国家安全的敏感领域进行重点、严格审查，包括关键矿产、电信、国防、敏感技术。继而，在这些重要领域的跨境并购交易中，外国投资者通常面临国家安全审查与净收益审查并行的监管架构，二者在保护关键资源的政策目标下紧密关联，共同构成了外资准入的门槛。

2024年3月，对ICA进行修订的C-34修正案（Bill C-34, An Act to amend the Investment Canada Act）[3]获批成为正式法律，涉及多项关键修订，包括新增投资前通知要求、授权部长施加审查期间临时条件及延长审查期限的权利、管辖权延伸至加拿大企业的海外资产等。尤其值得关注的是，该法案允许投资者和/或交易双方向工业部部长提交书面承诺，以通过审查；而在此前的规定中，仅内阁成员有权接受投资者单方作出的承诺而批准通过审查。

关键矿产长期以来一直是加拿大外商投资审查的重点，且加方对关键矿产的审查近年来趋于收紧。2021年，加拿大政府发布了《关键矿产清单》（Critical Minerals List）[4]，该清单最初包含31种关键矿产，2024年更新后新增了高纯铁、磷、硅金属等三种关键矿产，扩充至34种，进一步扩大了敏感交易的触发范围[5]。2022年10月，加拿大政府发布了《关于外国国有企业在关键矿产领域投资的政策》（Policy Regarding Foreign Investments from State-Owned Enterprises in Critical Minerals under the Investment Canada Act，下称《2022年政策》）[6]。该政策针对受外国政府影响的实体（包括国有企业及受其影响的私营企业）确立了两条红线：一是严格限制，即除非属于例外情况，否则将不予批准其对加拿大关键矿产企业的投资；二是长臂管辖，明确该政策适用于加拿大企业在境外持有的关键矿产资产。2022年11月，加拿大政府依据该政策及国家安全审查结论，下令三家中国企业剥离其直接或间接收购的加拿大上市公司持有加拿大境内外的锂矿资产。这进一步表明，加方对落实关键矿产领域投资审查制度的决心，也反映出严控将成为关键矿产外国投资审查的主基调。

综上所述，关键矿产始终是ICA审查的重中之重，近年来随着新的政策性文件的不断出台和法案的不断修订，对关键矿产领域境外投资的审查监管也越来越严格。

二、国家安全审查与2025年《指南》的更新内容

国家安全审查是ICA监管体系中最为核心和强有力的环节，根据ICA第25.1条，其管辖范围包括外国投资者（1）新设加拿大企业；（2）收购加拿大企业控制权；或（3）全部或部分收购或设立在加拿大经营业务的实体，且该实体需在加拿大有营业地点、有从事业务的雇佣或自雇的个人以及有用于开展业务的资产。

联邦政府在这一环节享有广泛的自由裁量权。ISED下的工业部部长（Minister of Industry，下称“部长”或“工业部部长”）负责推进国家安全审查，只要部长认为某项投资可能损害国家安全，即有权启动审查；在审查过程中，部长需要经与公共安全和应急准备部部长（Minister of Public Safety and Emergency Preparedness，下称“公共安全部部长”）商议判断交易是否损害国家安全；如果认为交易可能损害国家安全，审查终结后，政府可采取包括从限制到剥离的多样化的干预措施。

《指南》最早由ISED于2021年3月24日发布。《指南》的目的就是告知投资者ICA以及《投资国家安全审查条例》（National Security Review of Investments Regulations）项下国家安全审查的相关程序，明确政府在上述过程中的风险辨识规则与政策。

《指南》对影响国家安全审查的主要因素进行了细化，一方面，外国国有企业投资被认为可能出于非商业动机并威胁加拿大国家安全，而将受到更严格的国家安全审查；另一方面，一些因素因与国家安全相关而将会被审慎考虑，其中就包括对关键矿产及产业链的影响。因此，只要涉及关键矿产控制权转移的收购交易，都极有可能触发国家安全审查。

《指南》的更新主要体现在三个方面，其一，引入了经济安全的考量因素；其二，纳入了2025年2月6日发布的《敏感技术清单》（Sensitive Technology List）；其三，修订国家安全审查程序，反映ICA的最新修订内容。

首先，在经济安全方面，《指南》明确指出，国家安全审查将评估投资是否可能通过加强加拿大企业与某外国经济体（或其特定部门）的深度整合，从而削弱加拿大的经济安全，政府表示评估该因素时，将会考量“加拿大企业的规模、其在创新生态系统中的位置，以及投资对加拿大供应链韧性的潜在影响”。这一新增的经济安全因素将以往通常在ICA项下净收益审查程序中的经济因素纳入国家安全审查的范围中，将进一步扩大加拿大国家安全审查的范围。

其次，敏感技术方面，将政府最新发布的《敏感技术清单》纳入敏感技术的定义范围，取代了原来的技术领域清单。

最后，《指南》更新了对审查程序的说明，更新后的审查程序要求如下：

根据《指南》，外国投资者有主动通告的义务。一方面，ICA第25.1条前两款规定的新设加拿大企业、取得加拿大企业控制权的外国投资者应在交易实施前或实施后的30日内通知工业部部长；另一方面，25.1条第三款规定的全部或部分收购或建立在加拿大开展业务的实体的外国投资者可以自愿进行申报；未按要求通知时，ISED下负责与投资方对接的外国投资审查与经济安全局(Foreign Investment Review and Economic Security，下称“FIRES”)将联系投资方告知其在ICA项下的义务，而根据C-34修正案，违反通知相关规定可能被处以不超过50万美元的罚款。同时，2025年《指南》更新的内容明确鼓励外国投资者，特别是可能存在前文所述涉及国家安全因素的投资者，在其投资项目开发的早期阶段联系FIRES讨论投资事宜，并在计划实施前至少45天，或在需提交净收益审查申请的情形下在交割前至少75天提交通知。

《指南》延续了C-34修正案新确立的承诺机制，及其多样化的审查结果。工业部部长经审查并与公共安全部部长商议，可以：（1）确认交易不损害国家安全而通过审查；（2）接受交易方提出的承诺后，确认经承诺不会损害国家安全而通过审查；或（3）认为交易将损害国家安全或无法确认而提交至总督（Governor in Counsil）决定。总督对被提交的投资交易，有权采取其认为可以保护国家安全的任何措施，包括：（1）授权投资方在特定条件下进行投资；（2）禁止交易交割；以及（3）要求投资者剥离已收购的加拿大企业或其投资实体的控制权。这打破了先前只能作出批准或否决的局面，为高风险交易开启了一个通过协商实现有条件批准的法律途径。

下篇笔者将进一步分析获得审查的中外矿业并购交易案例，并就中资企业海外关键矿产投资涉及加拿大ICA审查的风险防范提出建议。

[注]

[1]https://ised-isde.canada.ca/site/investment-canada-act/en/investment-canada-act/guidelines/guidelines-national-security-review-investments.

[2]https://www.canada.ca/en/innovation-science-economic-development/news/2022/10/government-of-canada-orders-the-divestiture-of-investments-by-foreign-companies-in-canadian-critical-mineral-companies.html.

[3]https://laws-lois.justice.gc.ca/eng/AnnualStatutes/2024_4/page-1.html.

[4]https://www.canada.ca/en/campaign/critical-minerals-in-canada/critical-minerals-an-opportunity-for-canada.html.

[5] https://www.canada.ca/en/natural-resources-canada/news/2024/06/government-of-canada-releases-updated-critical-minerals-list.html.

[6]https://ised-isde.canada.ca/site/investment-canada-act/en/policy-regarding-foreign-investments-state-owned-enterprises-critical-minerals-under-investment