一、核准、备案、报告分类分级监管模式总体延续

新办法继续沿用11号令项下“敏感类核准、非敏感类备案、非敏感类境外再投资报告”的分类分级监管模式。具体而言：（1）敏感类核准：投资者直接或者通过其控制的境外企业、其他组织实施的敏感类对外投资（涉及敏感国家和地区、敏感行业），一律报国家发展改革委核准[1]；（2）非敏感类备案：投资者直接开展的非敏感类对外投资实行备案管理，其中中央管理企业、以及地方企业中方投资额3亿美元及以上的报国家发展改革委备案，地方企业中方投资额3亿美元以下的报投资者注册地的省级政府发展改革部门备案，其他组织参照企业执行。居民个人报其户籍所在地或者经常居住地的省级政府发展改革部门备案而不论中方投资额大小[2]；（3）非敏感类境外再投资报告：投资者通过其控制的境外企业、其他组织开展的非敏感类境外再投资，以境外再投资报告方式告知发展改革部门[3]。此外，核准备案的受理、审查、时限等程序亦与11号令保持基本一致。

与此同时，新办法在监管颗粒度上有所细化：一方面，中方投资额的口径在货币、证券、实物、技术、知识产权、股权、债权等基础上新增“数据”，并将投资者控制的境外企业、其他组织投入的资产、权益及提供的融资、担保等视同投资者投入，投资规模的认定更加全面[4]；另一方面，新办法明确投资者通过合格境内机构投资者（QDII）、港股通、跨境理财通等在境外金融市场投资的，不适用关于核准、备案、报告的规定，但实施该投资后取得被投资企业控制权，或者单独或者与一致行动人合计取得股权、表决权达到10%整数倍等构成对外直接投资的除外[5]，与现行金融市场投资监管有序衔接。

二、投资者范围扩大至境内企业、其他组织和居民个人

落实国务院《规定》第二条关于投资者包括中国境内的企业、其他组织和居民个人的界定，新办法第二条相应明确投资者包括境内的企业、其他组织和居民个人。就境内企业而言，其对外投资监管框架与11号令项下基本一致；就其他组织而言，新办法将其直接纳入投资者范围，具体备案参照企业执行，法律适用更加清晰；就境内居民个人而言，新办法首次将其纳入发展改革部门核准备案监管的统一框架。

长期以来，境内居民个人对外投资主要依据《国家外汇管理局关于境内居民通过特殊目的公司境外投融资及返程投资外汇管理有关问题的通知》（汇发〔2014〕37号，以下称“37号文”）办理外汇登记，但37号文的适用场景主要限于通过境外特殊目的公司的投融资及返程投资，且境外特殊目的公司登记并不具有证明投融资行为已符合行业主管部门合法合规要求的效力。新办法下，境内居民个人对外投资将直接适用核准备案报告制度，其备案机关为户籍所在地或者经常居住地的省级政府发展改革部门，且不设中方投资额门槛，这为居民个人依法依规开展对外投资提供了新的合规路径。

需要提示的是，新办法没有溯及既往的规定，理解新办法施行时已存在的居民个人存量对外投资无需补办核准、备案及再投资报告手续，但存量架构在新办法施行后新增的对外投资及再投资行为，仍应按照新办法要求履行相应手续。

三、信息报告制度升级，全周期监管闭环初步形成

新办法在完善11号令既有报告制度的基础上，构建了覆盖投资前、实施中、完成后全周期的对外投资信息报告体系，是本次修订的重点之一。

第一，境外再投资报告范围扩展[6]。11号令项下仅中方投资额3亿美元及以上的大额非敏感类境外再投资需要提交报告，新办法将境外再投资报告范围扩展至全部非敏感类境外再投资，并将投资者通过其控制的境外企业、其他组织对境内开展的返程投资一并纳入，同时明确应当在实施投资的10个工作日之前提交，较11号令的规定有进一步收紧。

第二，项目完成情况报告变更为对外投资完成或终止情况报告[7]。适用范围由核准、备案范围内的项目扩展至核准、备案及境外再投资报告范围内的对外投资，提交时限由项目完成后20个工作日内压缩至完成或终止之日起10个工作日内，并明确“终止”是指投资者不再实施对外投资，或者不再拥有对外投资形成的境外所有权、控制权、经营管理权及其他相关权益，部分退出不属于终止。

第三，重大不利情况报告适用范围扩大、时限要求提高[8]。除外派人员重大伤亡、境外资产重大损失、损害我国与有关国家外交关系等情形外，新办法将“外方要求提供技术、数据等，以致威胁或者损害我国国家利益和国家安全”以及“外方要求转让、处分对外投资相关资产、权益等，以致威胁或者损害我国国家利益和国家安全”的情形纳入报告范围，并将提交时限由11号令项下的5个工作日变更为“立即”。

第四，新增前期工作情况报告[9]。对于中方投资额1亿美元及以上或者关乎我国与有关国家外交关系的对外投资，投资者应当在开展重要前期工作（主要包括对外方政府作出投资承诺、签署投资协议或者类似文件等）的10个工作日之前，通过网络系统提交对外投资前期工作情况报告，将有关信息告知发展改革部门。

第五，新增对外投资信息年度报告[10]。投资者应当在每年6月30日之前，通过网络系统提交对外投资信息年度报告，将截至上年末的对外投资有关信息告知发展改革部门，年度报告提交时限较征求意见稿规定的3月31日有所放宽。

新办法要求对外投资信息应按照真实、准确、完整、及时的原则报送。

四、对外投资保护与反制措施落地

新办法专设“对外投资保护”一章，将国务院《规定》关于权益保护和反制的原则性规定予以落地。一方面，投资者提交的对外投资信息年度报告列明的对外投资受到外国组织、个人歧视性措施影响，或者受到外国组织、个人不合理剥夺、限制的，应投资者请求，国家发展改革委可以在职责范围内结合实际采取禁止或者限制有关外国组织、个人在境内投资，禁止或者限制境内的组织、个人与其进行有关交易、合作，以及其他保护投资者合法权益的可行措施[11]；另一方面，任何国家（地区）、国际组织违反国际法和国际关系基本准则，在投资经营等方面对中华人民共和国采取歧视性禁止、限制或者其他类似措施的，国家发展改革委可以依法根据实际情况采取相应措施，保护投资者及其对外投资的安全和正当权益[12]。

此外，发展改革部门还可以根据其掌握的国际国内经济社会运行情况和风险状况向投资者发出风险提示[13]，要求投资者及其控制的境外企业完善治理结构、建立健全合规经营、内部控制、安全生产、突发事件处置等制度[14]，将风险防范要求贯穿于投资经营全过程。

五、罚则体系重塑：对标国务院《规定》，法律责任显著加重

国务院《规定》第二十七条明确了投资国家禁止的对外投资、未按规定履行核准备案手续、以不正当手段获得核准备案等违法行为的处罚措施。新办法对标落实上述规定，重构了法律责任章节，处罚力度较11号令显著上升。具体而言：

一方面，违规情形下罚款金额与投资规模直接挂钩。如，未按规定履行核准、备案手续或者以虚假材料、隐瞒真实信息方式申请有关核准、备案的，核准、备案机关不予受理或者不予核准、备案，责令改正，没收违法所得，处中方投资额1‰以上5‰以下的罚款；拒不改正的，责令停止该投资活动，限期处分股份、资产，处中方投资额5‰以上10‰以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2万元以上5万元以下的罚款，构成犯罪的，依法追究刑事责任[15]。投资国家禁止的对外投资的，责令停止该投资活动，限期处分股份、资产，没收违法所得；拒不执行的，处中方投资额5‰以上10‰以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处5万元以上10万元以下的罚款[16]。

另一方面，新办法设置了资格罚，自相关处罚决定生效之日起，核准、备案机关可以在3年内不受理违法行为人提出的核准、备案申请，或者禁止其在1年以上3年以下的期限内从事对外投资活动，并配套建立对外投资违法违规行为记录与信用惩戒机制。与之相比，11号令项下的法律责任以责令限期改正、警告等为主，两者的处罚强度不可同日而语。

此外，新办法还将责任外延扩展至金融企业和专业服务机构，明确金融企业为未按规定履行核准、备案、境外再投资报告的对外投资办理资金结算、融资、担保等的，以及专业服务机构明知或者应知投资者违规仍提供服务或者出具有关文件、所制作出具的文件存在隐瞒、虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的，由发展改革部门通报并商请有关监管部门采取监管措施[17]。

新办法与11号令项下主要罚则之简要对比可参见下表：

六、结语

新办法推动对外投资合规从以核准备案为核心的项目审批式管理，走向覆盖投资前、中、后全周期的持续合规义务体系。拟开展对外投资的投资者，宜尽早将前期工作情况报告、核准/备案、境外再投资报告、完成或终止情况报告、年度报告等时点要求纳入交易时间表统筹安排；对已开展对外投资的投资者，宜结合新办法对存量项目架构（特别是居民个人持股、境外再投资及返程投资安排）进行合规梳理与风险排查；同时，投资者应持续关注国家发展改革委后续发布的信息报告格式文本、办事指南、常见问题解答及网络系统升级情况，以及商务、外汇、税务等部门落实国务院《规定》出台的配套文件与境外投资安全审查的具体规则，为对外投资的合规开展做好充分准备。此外，新办法第四十八条、第六十七条首次在发改侧对外投资监管条线明确了专业服务机构的履职尽责义务与违规责任，对专业服务机构而言类似资本市场“看门人”的监管理念正在向境外投资领域延伸。

总结而言，新办法既延续了11号令分类分级监管的总体框架，保持了政策的稳定性和连续性，又通过扩大投资者范围、升级信息报告制度、强化权益保护与法律责任，将国务院《规定》落到实处，为对外投资高质量发展提供了更加清晰的制度指引。

[注] 

[1] 《对外投资管理办法》第十二条。

[2] 《对外投资管理办法》第十三条。

[3] 《对外投资管理办法》第十四条。

[4] 《对外投资管理办法》第十一条。

[5] 《对外投资管理办法》第七十三条。

[6] 《对外投资管理办法》第十四条。

[7] 《对外投资管理办法》第四十二条。

[8] 《对外投资管理办法》第五十三条。

[9] 《对外投资管理办法》第四十一条。

[10] 《对外投资管理办法》第五十四条第一款。

[11] 《对外投资管理办法》第五十四条第二款。

[12] 《对外投资管理办法》第五十五条。

[13] 《对外投资管理办法》第五十二条。

[14] 《对外投资管理办法》第五十一条。

[15] 《对外投资管理办法》第六十条。

[16] 《对外投资管理办法》第五十九条。

[17] 《对外投资管理办法》第六十六条、第六十七条。