此前，国务院于2026年6月1日对外公开发布[1]《国务院关于对外投资的规定》（中华人民共和国国务院令第837号，以下简称“第837号令”），该规定自2026年7月1日起施行。第837号令从行政法规层面确立对外投资管理、服务、保护与风险防范的基本制度；新《办法》则进一步细化境外投资核准、备案、信息报告、监督管理、投资保护及法律责任等要求。

值得关注的是，第837号令确立的制度框架不仅涉及境外投资行政管理，还涵盖出口管制、跨境技术转移、境外投资安全审查及境外投资保护等事项。新《办法》的出台进一步明确了国家发展改革委职责范围内的相关管理要求，但第837号令涉及的部分制度仍有待相关主管部门进一步细化，企业还需关注包括商务部等部门是否出台配套规定及相关制度的后续实施情况。

对于开展跨境并购、境外建厂、海外资源开发、境外研发及国际供应链布局的企业，境外投资往往同时涉及投资管理、国际制裁、出口管制和国家安全审查等不同法律制度。相关要求可能影响项目申报、交易交割、技术和数据跨境流动、境外资产处置及后续经营。企业有必要将这些要求纳入同一项目的法律风险评估，在投资立项、尽职调查、签约交割和投后运营等阶段分别识别适用规则，避免将境外投资合规局限于核准备案环节。

本文将结合第837号令、新《办法》及相关法律制度，重点分析境外投资与制裁、出口管制及国家安全审查之间的关联，以及企业在境外投资中应关注的合规问题。

一、境外投资监管与贸易合规要求的衔接

（一）境外投资认定坚持实质重于形式，投资架构可能影响贸易合规风险判断

新《办法》第二条对境外投资的范围及控制的认定作出规定，将通过投入资产、权益或者提供融资、担保等方式，直接或者间接取得境外企业、资产的所有权、控制权、经营管理权及其他相关权益的活动纳入境外投资管理范围，并明确控制既包括持有半数以上表决权，也包括虽未持有半数以上表决权、但能够支配企业经营、财务、人事、技术等重要事项的情形。第七十一条进一步明确，投资者、对外投资、控制及中方投资额等事项的认定，遵循实质重于形式的原则。

上述规定要求企业结合实际权利义务及交易安排判断境外投资的性质和监管要求，而不宜仅依据直接持股比例、交易文件名称或资金流转路径作出判断。对于通过多层境外控股架构开展投资，或者通过董事席位、表决权安排、协议控制等方式参与境外企业经营管理的项目，企业需要审慎分析相关安排是否构成境外投资，以及是否触发相应的核准、备案或报告义务。

从贸易合规及国家安全风险管理的角度看，投资架构和控制权安排还可能影响我国境外投资安全审查及其他相关法律制度的适用。例如，在经济制裁领域，部分制度不仅关注交易主体是否被直接列名，还可能根据特定的股权归属规则或控制标准判断相关实体是否受到限制；在境外投资安全审查层面，需要结合投资标的所处行业、涉及的核心技术及重要资源、治理权利、实际控制安排等因素，评估相关投资是否可能影响我国国家安全，并关注后续股权变更、资产处置及技术合作安排可能引发的审查要求。

需要注意的是，境外投资管理、经济制裁与反制及境外投资安全审查具有不同的法律依据和认定标准，新《办法》关于控制的规定不能直接替代其他制度下的独立分析。企业在设计跨境投资架构时，需要分别评估境外投资监管要求、交易对手的制裁风险，以及投资目的地国家或地区的外国投资审查要求，避免因仅从公司法上的持股关系而遗漏其他合规风险。

（二）履行境外投资核准备案义务不能替代制裁与出口管制审查

新《办法》延续境外投资核准与备案制度，并进一步细化境外再投资、前期工作、项目完成或终止及年度信息报告等要求。根据新《办法》第十二条和第十三条，敏感类对外投资适用核准管理，投资者直接开展的非敏感类对外投资适用备案管理；第十四条对通过其控制的境外企业开展非敏感类对外投资的报告义务作出规定。此外，符合特定条件的项目还应当按照规定提交前期工作情况报告，并履行项目完成或终止、年度信息报告及相关变更手续。

对于企业而言，履行境外投资核准、备案及信息报告义务，是确保投资活动符合中国境外投资管理要求的重要环节，但不能替代对交易本身涉及的其他法律风险进行独立审查。

例如，某项境外并购即使已经完成中国境外投资备案，仍可能因目标企业的股东、客户或供应商涉及制裁限制，而面临交易支付、融资、保险或后续业务履行方面的风险；如交易涉及例如《中华人民共和国两用物项出口管制条例》等中国出口管制法律法规限制出口的软件或技术，企业仍需根据相关物项、交易主体、最终用户、最终用途及跨境转移安排，判断是否存在许可要求或其他限制。此外，投资目的地国家或地区的外国投资审查，也可能构成影响交易交割的独立法律事项。

因此，建议将境外投资程序审查与国际制裁、出口管制及外国投资审查并行纳入交易尽职调查和交割管理。对于涉及敏感技术、关键设备、重要基础设施或其他高风险业务的项目，建议在投资结构设计和交易谈判阶段即识别相关风险，并根据评估结果安排必要的审批、许可、申报及交割条件，而非待境外投资核准备案完成后再行开展贸易合规审查。

（三）境外投资全过程监管下的持续合规义务与重大不利情况报告

新《办法》第十六条规定，发展改革部门按照分类分级原则实施境外投资全过程监管；第十七条进一步规定，主管部门发现境外投资及相关活动不符合有关法律法规和政策的，应当根据具体情况采取监管谈话、出具警示函、责令改正、要求定期报告、调整投资方案或者暂缓投资等措施。

值得关注的是，新《办法》第五十三条进一步完善了重大不利情况报告制度。相较于2017年《办法》第四十三条，新规在保留外派人员重大伤亡、境外资产重大损失、损害我国与有关国家外交关系等情形的基础上，进一步将外方要求提供技术、数据，或者要求转让、处分对外投资相关资产、权益，并因此威胁或者损害我国国家利益和国家安全的情形纳入报告范围，同时要求投资者立即提交重大不利情况报告。

该项规定提示企业，境外投资完成后仍需持续关注境外经营环境、资产及权益状况，以及可能影响国家利益和国家安全的重大事项。对于涉及敏感技术、重要数据或战略性资产的投资项目，企业需建立相应的重大事项识别、法律评估和内部报告机制，及时判断有关要求是否可能触发境外投资报告义务，或者涉及其他专项法律制度下的限制。

从出口管制角度看，如境外经营过程中涉及向境外主体提供受控技术、软件或技术资料，或者通过技术指导、研发合作及人员派驻等方式开展跨境技术活动，企业需要另行评估相关活动是否受到中国出口管制、技术出口管理或其他适用法律的限制。从国家安全审查角度看，如外方要求提供特定技术或数据，或者要求转让、处分可能涉及国家安全的资产及权益，企业还需结合相关交易安排和具体事实，评估是否需要进一步开展安全审查及履行相关报告义务。

需要强调的是，并非所有技术、数据提供或资产处置行为均当然构成新《办法》所指的重大不利情况，也不能仅因相关活动涉及受控技术或敏感数据，就直接推定其必然触发境外投资安全审查。企业需要根据新《办法》规定的具体情形，结合相关资产、权益的性质、外方要求的内容及其对国家利益和国家安全的潜在影响进行判断，并分别核查出口管制、数据跨境及其他专项制度的适用要求。

结合第837号令关于境外投资合规经营、风险识别及防范处置的相关规定，企业宜将上述事项纳入境外投资全周期管理，建立覆盖境外投资监管、国际制裁、出口管制及国家安全风险的持续监测和升级处置机制，避免将合规审查局限于投资立项或交割前的单一环节。

二、境外投资涉及的制裁与反制问题

第837号令第二十四条规定，任何国家或地区、国际组织违反国际法和国际关系基本准则，在投资经营等方面对中国采取歧视性禁止、限制或其他类似措施的，中国政府及有关部门可以根据实际情况采取相应措施，保护投资者及其对外投资的安全和正当权益。该条还明确，有关部门可以依照《中华人民共和国反外国制裁法》《实施〈中华人民共和国反外国制裁法〉的规定》等规定，对直接或间接参与制定、决定、实施相关歧视性措施的组织、个人采取相应反制措施。

新《办法》第五十四条进一步规定，对于列入年度信息报告的境外投资，如受到外国组织、个人歧视性措施影响，或者受到外国组织、个人不合理剥夺、限制，国家发展改革委可以应投资者请求，在职责范围内采取相应保护措施。第五十五条则对违反国际法和国际关系基本准则、针对中国采取歧视性限制措施的情形，规定了国家发展改革委依法采取相应措施的制度安排。

上述规定为维护境外投资者合法权益、应对不当外部限制提供了制度依据，但不意味着企业可以自行决定采取反制措施。企业开展境外并购、设立境外企业或收购境外资产时，仍需结合投资标的、股东及实际控制人、主要客户和供应商、资金结算及拟开展的经营活动，评估外国制裁措施对交易交割、境外资产持有及后续经营的影响。

制裁尽职调查不宜止于名单筛查。 企业还需根据适用规则核查相关主体的股权归属、控制关系及交易限制。投资完成后，企业还需持续关注制裁规则、名单、目标企业股权结构及业务活动的变化，及时复核既有投资及后续交易的合规风险。如果目标企业新增受限客户、进入受制裁行业，或其股权及控制关系发生变化，相关风险可能进一步影响资金结算、融资、保险、物流、设备供应及合同履行。企业需根据评估结果及时调整交易或经营安排，完善风险缓释措施。

对于境外投资因外国限制措施而面临资产冻结、投资受限、交易中断或经营活动受阻等情形的企业，需及时评估相关措施的性质、法律依据及实际影响，妥善留存相关措施、交易安排及损失情况等证据材料，并结合具体情况依法向有关主管部门反映情况或提出保护请求。

需要注意的是，境外投资保护机制与反制措施具有各自的适用条件和程序要求。企业需结合相关措施的制定背景、法律依据、适用对象及具体影响进行审慎评估，并在依法开展自身合规风险管理的同时，通过适当渠道维护境外投资的安全和正当权益。

三、境外投资中的出口管制合规要求

（一）境外投资需同时符合出口管制等专项法律规定

第837号令第十三条明确，投资者开展境外投资活动，不得出口、使用国家禁止出口的货物、技术、服务及相关数据，或者未经许可出口、使用国家限制出口的货物、技术、服务及相关数据；亦不得通过跨境派遣技术人员、跨境技术指导、人员培训等方式，向境外转移国家禁止出口的相关内容，或者未经许可转移国家限制出口的相关内容。第十四条进一步明确，境外投资涉及货物与技术进出口、跨境服务贸易、跨境数据流动、人员出入境、经营者集中审查、出口管制、网络安全监管等事项的，应当依照相关法律法规及国家有关规定执行。

在此基础上，新《办法》进一步从境外投资全过程监管的角度，明确境外投资活动应持续符合相关法律法规及政策要求。根据新《办法》第十六条、第十七条，发展改革部门对境外投资实施全过程监管，并根据具体情况采取监管谈话、出具警示函、责令改正、要求定期报告、调整投资方案或者暂缓投资等措施。第五十三条还规定，境外投资存续期间，如外方要求提供技术、数据，或者要求转让、处分相关资产、权益，并因此威胁或者损害我国国家利益和国家安全，投资者应当按照规定立即提交重大不利情况报告。上述规定意味着，企业不能仅在投资立项或交割阶段关注合规问题，还应持续评估境外经营中的技术转移、数据提供及资产处置安排可能产生的法律风险。

上述条款明确了境外投资与出口管制等专项法律制度之间的衔接关系。境外投资项目取得核准或备案，并不当然意味着项目涉及的技术、设备、软件、服务或数据可以不受限制地向境外转移。 对于包含技术出资、跨境研发、技术许可、境外工厂建设或技术人员派驻的项目，企业需要同步识别相关物项和活动是否受到出口管制或技术出口管理要求的约束。

（二）投资实施及方案调整中的出口管制风险

新《办法》第十六条、第十七条规定了境外投资全过程监管及相应监管措施。境外投资完成核准或备案后，如企业调整生产布局、技术部署、研发分工或人员派驻安排，仍需结合实际业务变化，评估相关活动是否涉及出口管制、技术出口或其他跨境合规要求。

例如，企业拟将境内设备运往境外生产基地、向境外关联企业提供技术资料，或者安排境内技术人员赴境外开展技术指导、设备调试及人员培训的，需要根据具体物项、技术内容及活动性质，判断是否需要履行相关许可或其他合规程序。如有关调整涉及投资方案变更，还需结合新《办法》及相关规定，判断是否需要履行相应程序；如同时涉及外方要求提供技术、数据等情形，还应单独评估是否触发第五十三条规定的重大不利情况报告义务。

建议企业建立投后变更审查机制，在涉及核心技术、关键设备、技术许可、跨境研发及人员派驻等安排发生变化时，及时开展合规评估，避免因业务调整产生未被识别的出口管制风险。

四、境外投资安全审查的适用及合规要求

第837号令第十五条规定，国家健全境外投资安全审查制度，由国务院投资主管部门、商务主管部门会同其他有关部门，对影响或者可能影响国家安全的境外投资及相关资产、权益等的转让、处分进行安全审查。新《办法》第十五条亦作出相应规定。

境外投资安全审查与一般境外投资核准、备案制度具有不同的制度目的和审查重点。核准、备案主要涉及境外投资项目的行政管理要求，安全审查则侧重评估境外投资及相关资产、权益转让或处分对国家安全的影响。因此，企业不能仅因已完成核准、备案或履行相关信息报告义务，即认定相关投资无需接受安全审查；同样，履行安全审查相关要求也不能替代依法应当办理的核准、备案等手续。

在项目实施过程中，企业需结合投资标的及相关资产、权益的性质、交易结构、实际控制安排和具体业务内容，关注涉及重要技术、敏感资源、关键基础设施及其他可能影响国家安全的投资活动，并在交易架构设计、尽职调查及签约交割阶段，识别是否涉及境外投资安全审查及相关程序要求。

此外，第837号令第二十八条对违反境外投资安全审查相关要求的法律责任作出规定。企业需要重视审查过程中的配合义务，如实提供相关信息和材料，并遵守依法作出的审查决定。

五、法律责任

与2017年《企业境外投资管理办法》相比，新《办法》显著强化了行政处罚的明确性和惩戒力度。2017年《办法》虽已规定警告、责令中止或停止项目、撤销核准或备案等措施，但未针对企业主要违规行为设定具体罚款数额或按中方投资额比例计算的罚款标准。新《办法》则明确规定了相应罚款比例，并将停止投资、限期处置股权或资产、限制一定期限内开展境外投资活动等措施纳入责任体系。

例如，未依法履行核准、备案手续，或者通过虚假材料、隐瞒真实信息等方式申报的，企业可能被处以中方投资额1‰至5‰的罚款；拒不改正的，罚款比例可提高至5‰至10‰，并可能被责令停止投资、限期处置股权或资产。相关处罚决定生效后，企业还可能面临最长三年内不予受理核准、备案申请，或者一至三年内不得从事境外投资活动的限制。

这意味着，境外投资合规已不仅是程序性要求，更是直接关系投资成本、项目持续实施及企业后续投资资格的实质性合规红线。企业需要重点防范未批先投、应变更而未履行相应手续、虚假申报或隐瞒重要信息、规避国家安全审查，以及未按规定报告重大不利情况等行为，避免因内部管理疏漏或不当安排承担高额罚款及其他监管后果。

六、企业境外投资合规管理建议

结合第837号令与新《办法》的要求，以及境外经营可能涉及的制裁、出口管制和国家安全审查风险，建议企业从以下方面完善境外投资合规管理。

第一，建立投资立项阶段的合规识别机制。在项目论证及交易谈判初期，识别投资主体、投资路径、投资目的地、行业属性、投资金额、资产及权益安排和控制权结构，判断核准、备案、前期工作报告、境外再投资报告及其他信息报告义务，并初步识别中国境外投资安全审查及东道国外国投资审查风险。

第二，将制裁和出口管制尽职调查纳入交易尽调。对目标企业、主要股东、实际控制人、关键客户及供应商开展与项目风险相适应的背景调查和名单筛查；对涉及技术、设备、软件及跨境研发的项目，进一步核查相关物项的原产地、出口管制分类、许可条件、最终用户及最终用途限制。

第三，针对敏感行业及关键技术开展专项审查。对涉及半导体、人工智能、先进制造、能源、关键基础设施、敏感数据或其他战略性领域的项目，应当结合交易结构及实际经营安排，评估出口管制、技术出口、数据跨境、国家安全审查及相关行业监管要求，避免在交易完成后才发现关键资产或技术无法按预期使用。

第四，将合规要求落实至交易文件和交割安排。根据尽职调查结果，在适当情况下通过陈述与保证、交割条件、专项承诺、信息提供义务、监管审批配合义务及风险分配条款等方式管理相关风险。对于可能受到制裁或出口管制限制的业务，还需明确相关技术、设备、客户及供应链安排的合规责任，并预留必要的调整空间。

第五，建立投后动态监测及重大事项报告机制。将境外投资项目完成或终止报告、年度信息报告、变更申请及重大不利情况报告等要求纳入内部管理流程；对制裁名单变化、出口管制政策调整、交易对手变化、股权或控制关系变化、技术访问权限变化及重大业务变更设置持续监测和复核机制。发现可能触发报告义务或影响国家利益、国家安全的重大事项时，及时开展法律评估并按规定处理。

第六，建立跨部门协同和风险升级机制。境外投资合规涉及投资、法务、国际贸易合规、技术、财务、税务、信息安全及业务部门。企业需明确各部门的职责分工和审批权限，建立重大事项升级机制，确保投资决策、交易执行及境外企业持续经营能够及时识别并妥善处理潜在风险。

[注]

[1] 2026年5月5日，国务院总理李强签署公布，于6月1日对外公开发布。