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财政部第二批PPP示范项目评审心得
财政部第二批PPP示范项目评审心得
一、第二批示范项目总体情况
9月29日财政部公布了第二批共计206个PPP示范项目，总投资金额6589亿元。相比较首批示范项目，第二批示范无论在项目数量、所涉及的省市范围还是所覆盖的行业领域方面都有较大的突破。
本次申报的782个项目被纳入水务、交通、社会和市政四个组别分别进行评审。笔者有幸作为评审专家，全程参与市政组项目的评审。市政组共有231个项目，占全部申报项目近30%，本次入选59个，占入选总数近29%。除了垃圾处理、垃圾发电、供热、供气、供电等传统项目外，还涉及地下综合管廊、环境治理、产业园区、旧城改造、公租房、海绵城市、展览中心等新类型的市政基础设施。覆盖面之广、难度之大，着实给评审工作带来了相当大的挑战。
二、专家组评审原则
1、定性方面严格把关
项目评审分为定性评审和定量评审，其中，定性评审主要审查项目的合规性，包括主体合规性、客体合规性和程序合规性。
专家组严格按照财政部113号文以及国发42号文的要求认定PPP项目主体的合规性。评审过程中，不少项目实施方案中载明由融资平台作为政府方代表与中选社会资本签订PPP项目合同，对此，专家组一致以政府主体不合规对项目予以了否决。也有些已经落地的项目系由融资平台作为中选社会资本，但没有声明对之前举借的政府性债务作出妥善处置、也未公告剥离融资职能，对此，专家组则以社会资本方主体不合规予以否决。
在客体方面，采用PPP模式实施的项目应为公共产品或公共服务，非公共产品、公共服务项目不得作为备选，模式本身也需合规。申报项目中，有不少是打着产业园、生态园旗号做商业开发包括标准厂房的，对此，专家组认为在产品和服务特性方面不具有公共属性，据此加以否决。对于没有运营环节包括名为PPP实为BT、合作期限少于10年（公租房期限为15年）以及约定固定收益率、保底回购的项目，根据财政部57号文等规定也都遭到专家组的否决。需要提及的是，本次申报项目中，有不少是保障房，经过专家组评议，对于销售类保障房（包括安置房），若没有模式创新，基于运营环节的缺失，定性环节即遭到否决；租赁类的保障房可以采用PPP模式。
程序的合规性，专家组也尤为关注。比如部分项目已经落地，申报资料中载明采用公开招标以外的采购方式包括采用单一来源采购，但未能提供相关审批证明文件的，因存在程序瑕疵而遭到专家组的否决。在物有所值和财政承受能力方面，考虑到该两项工作专业性较强，且不少项目尚处前期阶段，诸多地方政府也未聘请咨询机构，故在定性评价阶段侧重审查项目实施机构的相应意识，没有意识的，则予以否决；虽有意识但该两项工作开展较为粗略的，一方面通过在定量方面相关指标取低分甚至0分加以控制，另一方面，考虑通过后续项目实施信息的公开透明和动态跟踪机制对部分入选示范项目加以进一步监管约束。
2、定量方面从严审查
通过定性评价后，方才进行项目的定量评分。财政部在定量评分表正式定稿前先行征求过所有专家的意见和建议，完善后的项目评分表更科学、更合理。项目的定量评审主要从申报材料的规范性、项目实施方案的合理性、财政中长期可持续性、融资可获得性、项目实施进展、推广示范价值、化解债务及改善公共服务供给等八大方面进行评估。
私下里聊起时才发现，市政组专家给分都很"抠门"。笔者在对比当时的评分情况后发现，本次入选的市政组项目基本都是当时得分较高的项目。至少可以表明，财政部在确定市政组入选项目过程中确实充分尊重了专家组的意见。
三、对入选项目的两点建议
1、入选示范，只是让项目实施有了更高的起点，但是高起点对应的是高标准和严要求。
财政部在财金[2015]109号《关于公布第二批政府和社会资本合作示范项目的通知》中强调，为了更好的保障PPP项目的规范性，加强对示范项目实施情况的跟踪管理，各项目需定期将项目实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告、采购文件、合同文本等重要资料和数据录入财政部政府和社会资本综合信息平台。因此，只有持续的规范才能将项目打造为真正的示范。不然，财政部将坚决执行 "能进能出"的管理要求，首批项目中的青岛体育中心项目和胶州湾海底隧道一期项目、江苏省昆山市现代有轨电车项目等3个项目因不再具备PPP的必备特征而被调出示范名单即是例证。
2、入选示范只是为项目落地创造了更好的条件，并不意味着项目一定能落地。
首批示范项目除了3个被剔出的项目之外，至今也有多个项目尚未落地。全国各地推出的将近3万亿PPP项目进展也都很缓慢。PPP项目包括示范项目落地难、落地慢，深究起来，自然是多因一果，包括项目前期必要的准备期长、PPP立法进展的滞后、地方政府对于PPP项目的认识和管理水平不到位、咨询力量的有效供给不足、金融机构融资政策的不配套等等，但地方政府的重视度不高、契约精神不够也是PPP落地难的关键所在。
在评审过程中，我们特别注意到，个别省份申报了数量众多的项目，但项目质量参差不齐；而有些省份的申报资料则非常规范，足见其态度之认真。专家组的共识是，资料做得好的才有可能把项目做好，而对于制作申报资料如此严肃的事情都敷衍了事的，如何指望项目后续有很好的推进。有鉴于此，笔者建议，地方政府应当借项目入选示范之际，通过PPP项目工作组的建立，部门之间的有效协同，积极创新机制、借力外脑及时解决项目推进中的各种难题。惟有如此，才能让包括潜在社会资本在内的项目相关方感受到项目的受重视度和未来的契约可信守度，项目的及时落地才会变得更为可能。
