长期以来，我国面临着各项建设事业发展带来的建设用地需求的增加和人多地少、耕地后备资源不足的矛盾，这也是我国出台相关政策对建设用地指标进行管理的根本出发点。

早期的政策文件中，建设用地指标是以具体建设项目用地定额指标来进行规范的。原国家计委、国家土地管理局曾于1987年下发《关于编制建设项目用地定额指标的几点意见》规定："建设项目定额指标是指在平均的生产工艺水平、规划设计水平、经济技术水平和通常的场地条件下，一个建设项目的主体工程和配套工程所需占用的额定土地面积。"该文件中便使用"建设项目用地定额指标"的概念，并对其界定为特定项目所需占用的额定土地面积。

而从宏观角度来讲，国家层面需要根据土地自然特点、经济条件和国民经济、社会发展用地需求的长期预测，确定土地利用的目标和方向、土地利用结构和布局，对各主要用地部门的用地规模提出控制性指标，划分土地利用区域，确定实施规划的方针政策和措施[1]。土地利用总体规划就是国家层面对土地利用宏观的、指导性的长期规划，其重要的内容之一即为各项土地利用指标。

《全国土地利用总体规划纲要》（2006-2020）中，对土地利用指标进行了大致的界定，将耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模、人均城镇工矿用地、新增建设占用耕地规模等纳入到土地利用约束性指标，将园地面积、林地面积、牧草地面积等纳入到预期性指标。

本文仅就宏观层面对建设用地规模进行管控作为出发点讨论建设用地指标，为本文之目的加以定义，建设用地指标是国家对特定区域在特定期限内可作为建设用地加以利用的额定土地面积的控制规模。

房地产开发的根基在于土地使用权，一个房地产开发项目是以合法合规方式取得的建设用地使用权（除法律另行规定的情形以外，应为国有建设用地使用权）为基础开展的。需要获取土地使用权用于开发建设的主体除了划拨或租赁、作价入股等方式之外，多数情形之下需要通过出让方式获取。

《中华人民共和国城市房地产管理法》（主席令第十八号，2009年修订）第十条规定："土地使用权出让，必须符合土地利用总体规划、城市规划和年度建设用地计划"；第十一条规定："县级以上人民政府出让土地使用权用于房地产开发的，须根据省级以上人民政府下达的控制指标拟定年度出让土地使用权总面积方案，按照国务院规定，报国务院或者省级人民政府批准。"

综上，人民政府作为国有建设用地使用权的提供方，根据法律规定，应在符合相应的规划、计划，在控制指标范围内，并经有权人民政府批准，提供国有建设用地使用权。此处的控制指标，我们理解，应主要指本文中的建设用地指标。

我国依据土地利用总体规划，将土地按照用途分为农用地、建设用地和未利用地。房地产开发项目的建设自然需要与项目的用地需求相匹配的建设用地规模（即相应的建设用地指标）。经规划确定的国有建设用地通常情况下需要经过整理、前期开发、收储后纳入土地出让计划，土地出让符合新增建设用地控制要求是必要前提。对于此类经土地储备机构收储以及国土主管部门出让的国有建设用地，如投资人仅按照国土主管部门发布的出让公告参与竞买，实际上并无需特别关注该宗地块在出让前的建设用地指标获取情况，但这些地块（尤其对于居住、商业等经营性用地而言）往往面临激烈的竞争，区位良好、开发潜力较大的地块通常难免成为具备雄厚资金实力的房地产行业巨头之间的角逐场。

近年来愈发收紧的政策环境，导致诸多土地/房地产投资企业面临较大的融资压力，面对城市核心区域的房地产开发项目的竞争往往有心无力。相比之下城镇棚户区或城中村改造、特色小镇、产业园区等，由于其对口优惠政策、竞争的相对缓和，逐渐成为诸多土地/房地产投资企业关注的热点。而此类项目通常位于现状规划为集体或国有非建设用地的规划区域内，因此开发建设该等项目，首先可能面临的是对现有规划的调整、相应增加建设用地的规模，甚至对现有规划建设用地控制指标进行突破。投资人在投资该等项目时，往往需要提前介入项目前期的规划调整、土地征收/农用地转用、土地整理等环节，即便是专注于二级开发的房地产开发企业，通过某种形式在土地出让前提前介入也成为常态。在此种情况下，项目范围内是否有足够的建设用地、新增建设用地指标能否匹配项目需求以及是否可以通过获取新增建设用地指标满足项目开发需求自然成为企业需要重点关注的问题。

有关新增建设用地指标的内涵，《土地利用年度计划管理办法》（国土资源部[2]令第66号，2016年修订）第四条规定："土地利用年度计划指标包括：（一）新增建设用地计划指标。包括新增建设用地总量和新增建设占用农用地及耕地指标；……"；财政部国、国土资源部、中国人民银行印发的《关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知》（财综〔2006〕48号）中亦指出："新增建设用地为农用地和未利用地转为建设用地。"

结合上述规定，新增建设用地计划指标（考虑到实践中的通称，本文中简称为"新增建设用地指标"）的内涵为新增建设占用农用地、未利用地，即新增建设中进行农用地、未利用地转为建设用地的控制规模。取得并落实新增建设用地指标从本质上意味着特定空间/时间范围内农用地（或未利用地）的减少、建设用地的增加。不过，如下文所述，在我国保护耕地规模红线的基本方针下，新增建设用地指标并不代表在宏观层面上建设用地比例的"净"增加（新增建设占用未利用地的情形除外）。相应地，我国实施严格的占补平衡制度，在获取新增建设用地指标后，为真正落实到建设项目中，必须完成建设所占用农用地（由其是耕地）相应规模和质量上的补充（如下文所述，该"补充"根据现行规定应当以核销相应补充耕地指标的形式进行）。总体而言，通过新增建设用地指标的获取落实和补充耕地指标的核销，从制度构建的出发点上，国家谋求在保护耕地规模和满足建设用地需求之间的一种平衡。

如上文所述，建设用地指标在宏观层面上的管理主要通过土地利用总体规划来进行。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》以及《土地利用总体规划管理办法》等法律法规规章的相关规定，土地利用总体规划是指在一定区域内，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体安排和布局，其规划期限一般为15年，使用土地的单位和个人均必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。

政府通过土地利用总体规划对一定时期内的建设用地规模进行控制，而对于每年建设需要占用农用地或未利用地的新增建设用地的控制规模，政府则通过土地利用年度计划进行管理。

根据《土地利用年度计划管理办法》第五条，新增建设用地计划指标国家依据国民经济和社会发展计划、国家区域政策、产业政策、土地利用总体规划以及土地利用变更调查成果等进行确定。

具体而言，国土资源部会同国家发展改革委以全国土地利用总体规划安排为基础，根据经济社会发展状况和各地用地实际等情况进行测算。到地方层面，县级以上地方国土资源主管部门负责测算本地未来三年新增建设用地计划指标控制规模，提出本地的土地利用年度计划建议进行上报。国土资源部会同国家发改委再根据上报建议，编制全国土地利用年度计划草案，报国务院批准并全国人大审议确定后下达地方执行。除单独选址重点基础设施建设项目之外，其他新增建设用地计划指标和城乡建设用地增减挂钩指标、工矿废弃地复垦利用指标等每年一次性全部下达地方。2017年全国土地利用计划安排的全国新增建设用地计划指标为600万亩，这一数据相较于2016年减少了100万亩。[3]

从政策趋势来看，随着耕地后备资源的紧张程度加剧，土地节约集约利用成为土地利用政策的重要导向。《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见》（国土资发〔2014〕119号）中明确提出要"逐步减少新增建设用地规模"，同时"着力盘活存量建设用地"。该文件中明确 "对近五年平均供地率小于60%的市、县，除国家重点项目和民生保障项目外，暂停安排新增建设用地指标"。《指导意见》还明确，"在确保城乡建设用地总量稳定、新增建设用地规模逐步减少的前提下，逐步增加城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用和城镇低效用地再开发等流量指标，统筹保障建设用地供给。"结合该等政策，我们理解，未来对建设用地的需求可能不再主要依赖通过新增建设用地指标来占用耕地或未利用地，而是转向通过提高存量建设用地的节约集约化程度得到满足。

如上文所述，新增建设用地指标的落实从宏观层面上并非意味着建设用地比例的"净增加"。其原因在于我国在保护耕地面积红线的土地利用基本方针之下实行的占补平衡制度，即非农建设占用耕地需要补充相应面积和质量耕地的制度。以下将解析并探讨占补平衡以及作为其实施方式的补充耕地制度。

根据《土地管理法》第三十一条，我国实行"强制性的"占用耕地补偿制度（即政策文件及实践中广泛使用的称谓"占补平衡"）："非农建设经批准占用耕地的，应由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定交纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。"即占用耕地进行非农建设应开垦相应面积和质量的耕地——即补充耕地。

根据《关于贯彻执行〈中华人民共和国土地管理法〉和〈中华人民共和国土地管理法实施条例〉若干问题的意见》（国土资厅发〔1999〕97号）中的相关规定，补充耕地可以通过土地整理、复垦、开发等方式。《中共中央、国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号）中规定，土地整治、高标准农田建设，以及城乡建设用地增减挂钩、历史遗留工矿废弃地复垦（新增耕地节余部分）等均可作为补充耕地的途径。

在占补平衡具体操作程序中，在地方层面采取的是补充耕地指标核销的方式。根据《中共中央、国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》、《国土资源部关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》（国土资规〔2017〕13号）等规定，我国目前正在县（市、区）层面建立指标储备库，实行分类管理、分别使用及指标核销制落实占补平衡。具体而言，市、县申报建设占用耕地时，按照占补平衡的要求，从本县、市储备库的补充耕地指标中进行核销。

总结而言，新增建设占用耕地应在项目所在地范围内（亦可易地实现占补平衡，见下文）补充相应数量和质量的耕地，通过补充耕地完成占补平衡是落实新增建设用地指标必要条件。当地的补充耕地能力亦与未来予以下达的新增建设用地计划指标相挂钩[4]。

由于我国各地方自然环境差异较大、耕地后备资源分布不均匀，难免存在部分地方政府在本辖区内无法进行补充耕地的情况。而同时，具备充足的耕地后备资源而社会经济发展相对落后的地区，却可能具备产生节余补充耕地指标的条件。因此，我国支持地方层面通过补充耕地指标有偿流转/交易方式（即实践中广泛称谓"占补平衡或补充耕地指标流转"）以达到经济相对发达、用地紧缺地区对建设用地的需求和经济相对落后地区通过增加财政收入推动经济建设需求的平衡。

根据《中共中央、国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》中的相关规定，我国落实补充耕地任务，以地方各级政府为主体开展，并以县域自行平衡为主、省域内调剂为辅、国家适度统筹为补充。也就是说，耕地占补平衡以县域平衡为主，因省域内经济发展水平和耕地后备资源分布不均衡，确实难以在本县域内补充耕地的，以县级人民政府为主体跨县域调剂补充耕地指标，补充耕地指标以有偿形式进行。前不久，国务院办公厅下发《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》（国办发〔2018〕16号），针对耕地后备资源严重匮乏的直辖市由于城市发展和基础设施建设等占用耕地、新开垦耕地不足以补充所占耕地的；以及资源环境条件严重约束、补充耕地能力严重不足的省，由于实施重大建设项目（原则上限于交通、能源、水利、军事国防等领域）造成补充耕地缺口的，可申请国家统筹补充。

现行政策文件中还特别规定了耕地后备资源丰富的国家重点扶贫地区通过土地整治增加耕地，补充耕地指标可对口向省域内经济发达地区调剂，补充耕地指标调剂收益由县级政府通过预算安排用于耕地保护、农业生产和农村经济社会发展。[5]之后，安徽省、湖北省、江苏省、广西壮族自治区等地均出台具体操作性规定对补充耕地指标有偿流转的制度进行了细化。根据该等规定，目前补充耕地指标交易方式通常采用网上公开竞价的方式，参与交易主体主要为政府部门。不过在各地方出台的政策文件中，（单独选址）重点建设项目用地单位[6]亦往往被列为流转指标的受让方。而在江苏省及南京市出台的相关政策[7]中，流转指标的出让人/提供人则进一步扩大至"企业"，不过我们尚未通过公开途径检索到实践操作中企业作为补充耕地指标流转交易出让人的案例。

就补充耕地指标有偿流转所需的费用而言，实施补充耕地指标流转制度的地方国土及财政部门公布了补充耕地指标流转指导价格。实践中，为落实新增建设用地指标用于开发建设，项目所在地辖区内没有条件实现占补平衡的，地方政府需要通过有偿形式异地调剂补充耕地指标，由此发生的费用则纳入到土地开发成本中。因此，参与土地整理和前期开发的企业应关注项目所在地是否有条件实现占补平衡，或是否有途径通过异地调剂的形式取得补充耕地指标以及通过流转获取和落实补充耕地指标的成本。

在实践中，如果项目所在地辖区内没有条件实现占补平衡，亦无法通过有偿形式异地调剂补充耕地指标，那么，为获取新增建设用地指标，投资企业能否与地方政府达成协议受托参与补充耕地工作（包括但不限于土地整治、高标准农田建设或占补平衡相关的事务性工作），甚至作为土地整治的投资主体参与有偿调剂因该等补充耕地工作而结余的补充耕地指标？本文试做探讨。

《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》中规定："鼓励地方统筹使用相关资金实施土地整治和高标准农田建设。充分发挥财政资金作用，鼓励采取政府和社会资本合作（PPP）模式、以奖代补等方式，引导农村集体经济组织、农民和新型农业经营主体等，根据土地整治规划投资或参与土地整治项目，多渠道落实补充耕地任务。"

 《国土资源部关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》也规定："各地要统筹使用好各部门资金，充分发挥引导和杠杆作用，积极创新实施方式，吸引社会资本、金融资本等参与土地整治和高标准农田建设，鼓励农村集体经济组织和农户投工投劳，加大补充耕地资金和人力投入，获取合理的土地收益。"

在地方层面，例如湖南省张家界市在2016年出台《张家界市人民政府办公厅关于引导和规范社会资本投资市级补充耕地项目的通知》（张政办发〔2016〕34号），规定市国土资源局依据补充耕地项目的社会资本投资主体的申请，进行回购，回购按照实际成本支出+合理利润（最高不得超过实际成本的5%）实行。

综上，我们理解，企业可以通过土地整理、高标准农田建设等形式投资补充耕地，为地方政府提供获取补充耕地指标的途径，现行政策亦为政府部门通过预算对作为社会资本的企业参与土地整治提供的资金予以相应合理回报提供了可能性。

对于通过跨县域调剂等方式补充耕地指标流转交易，除个别地方以外，现行政策中并没有为企业作为受让方或出让方参与补充耕地指标流转交易提供依据。尽管为获取补充耕地指标，企业参与土地整治复垦等具体工作或甚至提供指标流转交易所需资金，相关政策文件中仍禁止以企业作为补充耕地指标流转主体或以补充耕地指标流转收益作为对企业的投资回报来源。参照河北省曾出台《河北省国土资源厅关于进一步加强用于占补平衡补充耕地指标管理的通知》（冀国土资发〔2012〕15号）[8]中明确规定"补充耕地指标转让收益按照规定纳入同级财政预算管理。从事土地整治项目的企业和个人不得转让补充耕地指标。"安徽省国土资源厅在《关于进一步加强补充耕地项目管理有关问题的通知》（皖国土资〔2013〕122号）中亦规定："社会资本投资补充耕地项目所产生的补充耕地指标属于县或市级政府所有，任何地方不得以分配补充耕地指标的方式进行利润分成，也不得以政府或政府部门的名义为投资人转让补充耕地指标。指标出让价款应全额汇入同级财政耕地开垦费专户（省农垦和监狱系统自筹资金开发的属于本单位使用土地产生的新增耕地指标除外）。"

据此，我们倾向于认为，补充耕地指标的调剂应由地方政府之间通过法定程序进行，除非地方政策上明确规定，企业直接作为补充耕地指标的有偿调剂的主体（即出让方或受让方）参与流转交易可能缺乏相应法律政策依据。在实践中，参与土地/房地产开发项目（尤其是缺少足够的国有建设用地指标的项目）的企业可能往往需要根据当地政府要求为补充耕地指标的调剂提供资金或直接作为主体进行补充耕地指标的交易。该等做法，在大部分地方，即便未被国家层面或当地政策明确禁止，还是处于缺少法律政策依据的灰色地带，其合法合规性存在一定的不确定性。

我国长期以来面临着人多地少的国情。随着社会经济的进一步发展对土地资源需求的进一步增加更是对现有存量建设用地的合理分配和耕地保护提出了严峻的考验。如上文所述，在当前的法律政策下，国家通过下达新增建设用地指标来满足经济发展对建设用地的需求并对其进行调控；同时在保护耕地红线的基本方针下，新增非农建设占用耕地则以占补平衡制度要求"占多少补多少"及"占优补优"。而现实当中建设用地需求分布和耕地后备资源分布之间的不均衡，导致在诸多地方可能无法实现在建设项目所在地范围内的占补平衡而需要通过易地调剂的方式进行；同时对于耕地后备资源丰富的地方，通过土地整治、复垦等方式产生的耕地可能也无需短时间内通过新增建设所需的占补平衡进行消耗。笔者认为，这些客观条件的变化要求当前作为占补平衡实施方式的补充耕地同样需要纳入到指标管理模式下，并通过补充耕地指标的储备库核销、易地有偿流转等多元化的途径实现占补平衡。

在耕地保护与建设用地需求之间达到平衡，不仅需要严格落实"占多少，补多少"、"占优补优"的占补平衡制度，还要通过有效提高存量建设用地的利用效率。随着我国城市化进程的推进、产业结构的升级调整，暴露了大量的土地利用效率低下的村庄以及废弃的工矿。城乡建设用地增减挂钩和废弃工矿地复垦利用制度，即针对这些低效农村集体建设用地以及废弃工矿地进行整治，通过复垦增加耕地面积、获得相应补充耕地指标，用于满足经济建设（通常为跨区域）的建设用地指标需求。

注：